Nález Ústavního soudu Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 5. února 2003 v plénu o návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů,

takto:
Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I.

Skupina senátorů podala Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále také jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, návrh na zrušení některých ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
Skupina senátorů se domáhá zrušení právní úpravy, která stanoví přechod pracovního poměru zaměstnanců-úředníků okresních úřadů, jejichž zrušení zákon, jehož vybraná ustanovení jsou navržena ke zrušení, předepisuje k 1. 1. 2003 podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb. , na územní samosprávné celky (obce a města pověřené výkonem přenesené působnosti a kraje) bez vlastního rozhodnutí dotčených pracovníků a rovněž bez souhlasu příslušných samosprávných celků. Právní úprava, která nařizuje tuto změnu, je obsažena v bodech 2, 5 a 8 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. tohoto znění:
2. Práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České republiky zařazených k výkonu práce v okresních úřadech (dále jen "zaměstnanec okresního úřadu") přecházejí z České republiky na územní samosprávné celky v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto nebo zvláštním zákonem přecházejí do působnosti územních samosprávných celků.
5. V případě, že podle bodu 3 nedojde k dohodě nejpozději do 1. 9. 2002, stanoví počty a pravidla delimitace zaměstnanců na příslušné územní samosprávné celky nebo správní úřady na návrh přednosty okresního úřadu a s doporučením ředitele krajského úřadu Ministerstvo vnitra.
8. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), a § 59 odst. 1 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb. , o krajích (krajské zřízení), o stanovení počtu zaměstnanců územních samosprávných celků se na případy podle bodu 2 nepoužijí.
Skupina senátorů tvrdí, že touto úpravou zákonodárce porušil a omezil základní práva a zásady organizace veřejné moci zakotvené v čl. 8 , čl. 79 odst. 3 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy , čl. 2 odst. 2 , čl. 4 odst. 1 , 2 a 4 a čl. 9 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Charty místní samosprávy (dále také jen "Charta") a čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Skupina senátorů poukazuje na čl. 8 a 100 Ústavy, jež prohlašují samosprávné celky územními společenstvími občanů s právem na samosprávu formou podílu na výkonu veřejné moci prostřednictvím svých zástupců. Připomíná rozhodnutí Ústavního soudu (Pl. ÚS 1/96) a čl. 3 odst. 1 Charty, podle nichž místní samospráva je výrazem schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Sem patří i možnost stanovování počtů zaměstnanců samosprávy. Zásahy státu do této autonomie představují degradaci samosprávy do podoby před rokem 1989, modelu shora ovládaných národních výborů. Územní samosprávné celky jsou samostatné subjekty jednající svým jménem, jež nesou vlastní odpovědnost též jako zaměstnavatelé. Autonomní rozhodování o zaměstnancích určuje § 102 zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), a § 59 zákona č. 129/2000 Sb. , o krajích (krajské zřízení). Podle čl. 6 odst. 1 Charty jsou to místní společenství, jež si stanovují svou vlastní vnitřní strukturu podle svých potřeb. Autoritativní delimitace zaměstnanců narušuje autonomní hospodaření samospráv s vlastním majetkem, neboť je nutí použít jeho část na jejich odměňování. Stav místních financí přitom na zřetel nebere.
Skupina senátorů uznává, že územní samospráva není neomezená, může být do ní zasahováno k ochraně zákona a zákonem stanoveným způsobem. Napadená ustanovení zákona podle skupiny senátorů nejsou způsobilá přivodit přechod pracovněprávních vztahů podle § 249 zákoníku práce. Napadený bod 2 představuje obecnou deklaraci, na jejímž základě není žádná sukcese realizovatelná, což ostatně vyplývá z toho, že je účinný až od 1. 1. 2003. Přechod je proto možný jen na základě dohody (bod 3) nebo delimitace (bod 5). Proti dohodě nelze nic namítat. Naopak autoritativní delimitace (bod 5) představuje porušení ústavních zásad pro legislativní úpravu, neboť to není zákon, nýbrž Ministerstvo vnitra, kdo rozhodne o delimitaci pracovníků na jednotlivé samosprávné celky. Porušena je tak povinnost zákonodárce podle čl. 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jenom na základě zákona a v jeho mezích. Není splněn ani požadavek čl. 79 odst. 3 Ústavy , podle nějž správní úřady mohou vydávat právní předpisy jen na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zákonodárce nestanovil meze této legislativní činnosti Ministerstva vnitra. Bod 5 upravuje "pravidla a počty". To podle skupiny senátorů znamená, že rozhodnutí ministerstva má normativní povahu. Ústavní soud již opakovaně konstatoval, že zákonodárce ani výkonná moc nemohou formami práva disponovat libovolně, nýbrž se musejí řídit směrnicí ústavodárce a požadavky transparentnosti, přístupnosti a jasnosti (nález č. 167/2000 Sb. ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikován též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, str. 135 a násl.). V daném případě tento požadavek splněn není, neboť není jasné, zda se rozhodnutí publikuje a komu se doručuje. Ze zákona nelze dovodit, na který územní samosprávný celek mají zaměstnanci přejít. V praxi rozhoduje přednosta okresního úřadu. Proti takovým rozhodnutím chybí opravné prostředky. Statní moc se tak uplatňuje v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny , neboť chybí zákonné meze regulace. Jde také o porušení čl. 101 Ústavy. Zásah do činnosti územních samosprávných celků má totiž být určen zákonem k jeho ochraně. Zrušení okresních úřadů není nutným důvodem zaměstnaní bývalých zaměstnanců státu.
Skupina senátorů poukazuje také na potřebu posoudit sporné instituty zákona č. 320/2002 Sb. z hlediska zaměstnanců. Zaměstnanci jsou delimitací zavázáni vůči jinému subjektu, pravděpodobně k výkonu práce v jiném místě a možná i jiného druhu bez své vůle. Závěr o nuceném charakteru takové práce nemění ani možnost výpovědi, neboť práci zaměstnanec bude muset vykonávat po dobu výpovědní lhůty. Navíc by mu nepříslušelo odstupné. Sporná úprava je proto v rozporu s čl. 4 odst. 2 Úmluvy a čl. 9 odst. 1 Listiny , jež zakazují nucené práce, a žádná z výjimek přitom není splněna. Uložení nucených prací navíc neurčuje zákon, nýbrž delimitační rozhodnutí.
Vzhledem k návaznosti na přechod pracovního poměru zaměstnanců okresních úřadů na územní samosprávné celky skupina senátorů navrhuje také zrušení souvisejících ustanovení, a to bodů 6, 7, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. , jejichž znění je následující:

6. Výkon práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnance okresního úřadu v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto zákonem nepřecházejí podle bodu 2 na územní samosprávné celky, přechází z okresního úřadu na Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, není-li upraveno zvláštním předpisem jinak. Tito zaměstnanci zabezpečí realizaci úkolů souvisejících s ukončením činnosti okresních úřadů po 1. lednu 2003.

7. Nároky zaměstnanců okresních úřadů z pracovněprávních vztahů, které nepřešly na příslušné územní samosprávné celky podle bodu 2, jakož i nároky České republiky z pracovněprávních vztahů vůči zaměstnancům okresních úřadů uspokojuje a uplatňuje jménem státu Ministerstvo financí.
9. Na postup podle bodů 2 a 3 se ustanovení § 251d zákoníku práce nepoužije.
11. Movité věci ve vlastnictví České republiky, se kterými byly příslušné hospodařit okresní úřady a které jsou potřebné k výkonu činností přecházejících podle tohoto zákona do působnosti územních samosprávných celků a jsou používány zaměstnanci okresního úřadu, na něž se vztahuje bod 2, přecházejí s výjimkou věcí uvedených v bodu 12 dnem 1. 1. 2003 z vlastnictví České republiky do vlastnictví toho územního samosprávného celku, na který přecházejí práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresního úřadu.

II.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření poukazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona, jež připomíná, že návrh zákona řeší i pracovněprávní vztahy dosavadních zaměstnanců okresních úřadů. Účelem ustanovení o delimitaci je zabezpečení řádného výkonu státní správy územními samosprávnými celky, na které budou jednotlivé působnosti převedeny, vyškolenými zaměstnanci, kteří tyto činnosti již vykonávají. V případech, kdy se zaměstnanec nedohodne o přechodu na územní samosprávný celek či Ministerstvo vnitra, se bude postupovat podle pracovního práva. Názor navrhovatelů se jeví jako účelový a jednostranný, neboť nerespektuje požadavky na výkon státní moci, konkrétně potřebu profesionálního aparátu. Personální opatření navazují na reformu veřejné správy. Vzhledem k tomu, že základní podmínkou delimitace je dohoda smluvních stran, nejde v žádném případě o nucené práce nebo služby. Vyhovění návrhu hrozí vést k ohrožení pracovních a sociálních jistot pracovníků okresních úřadů, kteří souhlasili s převodem sebe i své agendy na krajské úřady či obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Zákon byl podle vyjádření řádně schválen, podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen. Poslanecká sněmovna je přesvědčena, že zákon je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem.

Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomíná okolnosti projednání zákona. Byl podán pozměňovací návrh poukazující na nepřípustnost autoritativní delimitace jako nedovoleného zásahu do samosprávy obcí a krajů. Senát se však s tímto návrhem neztotožnil. S těmi pozměňovacími návrhy, které Senát přijal, byl zákon vrácen Poslanecké sněmovně. K návrhu skupiny senátorů Senát připomíná, že podle čl. 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen zákonem. Zákon č. 320/2002 Sb. jím právě je. V nebývalém rozsahu přenáší výkon státní správy na územní samosprávné celky a některé činnosti se svěřují do samostatné působnosti územních samosprávných celků. Jeho účelem je významné posílení postavení územních samosprávných celků, nikoli snaha omezit jejich ústavní právo na samosprávu. Napadená ustanovení zajišťují řádnou realizaci přenosu působnosti na obce a kraje. Výkon státní správy představuje rozhodování o právech a povinnostech občanů i právnických osob. Je proto v obecném zájmu dostatečné personální vybavení pověřených územních samosprávných celků. Obecnou úpravu napadeného bodu 2 konkretizují další ustanovení, jež upřednostňují působnost územních samosprávných celků při stanovení počtu zaměstnanců. Autoritativní delimitace je krajní možností. V tomto kontextu pak obstojí i ustanovení o nepotřebnosti rozhodnutí rady příslušného územního samosprávného celku o počtu zaměstnanců. Samospráva obcí a krajů není nedotknutelná hodnota. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávní korporace, jejichž prioritou není ochrana vlastních zájmů, ale především povinnost péče o potřeby občanů a hájení veřejného zájmu při plnění svých úkolů. Kvalita rozhodování je jistě tímto veřejným zájmem. Senát dospěl k závěru, že personální zajištění reformy veřejné správy prostřednictvím přechodu zaměstnanců rušených okresních úřadů na obce a kraje nejefektivněji zajistí kvalitní rozhodovací praxi. Proto s danou právní úpravou vyslovil souhlas. K tomuto rozhodnutí přispělo i ujištění ministra vnitra, že v rámci organizačních opatření spojených s reformou veřejné správy budou na územní samosprávné celky spolu se zaměstnanci státu převedeny i odpovídající mzdové prostředky. Dále pak míní, že právní úprava vytváří dostatečný zákonný rámec pro realizaci přechodu zaměstnanců. K poukazu na nucený ráz práce v přechodu na základě delimitace Senát uvádí, že pak by musela být shledána jako protiústavní i obecná úprava přechodu práv a povinností stanovená v řadě dalších zákonů. Přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů znamená, že dochází ke změně zaměstnavatele, kdy do všech práv a povinností dosavadního zaměstnavatele vstoupí nový. Jinak se na pracovním poměru nic nemění. Přejímající zaměstnavatel je vázán také druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě a místem výkonu práce. Pokud by zaměstnavatel nemohl přidělovat smluvenou práci, je na něm sjednání změny. Jen když by na ni zaměstnanec nepřistoupil, připadá v úvahu např. rozvázání pracovního poměru. Do té doby by šlo o překážku v práci na straně zaměstnavatele. Důvod pro rozvázání pracovního poměru je pak takový, že by zaměstnanci náleželo odstupné.

Skupina senátorů v replice ke stanoviskům Poslanecké sněmovny a Senátu zdůrazňuje, že zákonem provedená reforma samosprávu neposiluje, neboť jde o přenos agendy v přenesené působnosti. Odmítá tvrzení Senátu, že podmínkou delimitace je vždy dohoda. Upozorňuje na to, že komory Parlamentu se dostatečně nevyjádřily k otázce zákonného podkladu pro stanovení počtů a pravidel delimitace zaměstnanců na územní samosprávné celky nebo správní úřady, a připomíná existující konflikty mezi obcemi a zrušenými okresními úřady. Za nevýstižnou v mnoha směrech považuje skupina senátorů paralelu s pracovním právem. K ujištění ministra vnitra, že přechod zaměstnanců ze státu na územní samosprávné celky bude finančně zabezpečen, které přispělo k přijetí zákona, skupina senátorů podotýká, že ze zákona žádné takové nároky nevyplývají a že financování tohoto přechodu je upraveno pouze usnesením vlády, a to jen pro rok 2003.

III.

Návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona podala skupina 20 senátorů jako oprávněný navrhovatel. Protože v průběhu řízení nevyšla najevo žádná příčina k odmítnutí návrhu ani nevznikl důvod pro zastavení řízení, Ústavní soud návrh projednal a rozhodl o něm (§ 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

IV.

Potom se Ústavní soud věcí zabýval podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud si ověřil, že zákon, jehož ustanovení jsou navržena ke zrušení, byl oběma komorami Parlamentu řádně projednán a schválen, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů, a konstatoval, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Posléze Ústavní soud posuzoval obsah napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
Námitky skupiny senátorů proti zmocnění Ministerstva vnitra k autoritativní delimitaci pracovníků rušených okresních úřadů do úřadů krajů, měst a obcí se dají rozlišit na tři základní a nejdůležitější:
1. poukaz na porušení práva na samosprávu,
2. výhradu proti nucenému rázu práce autoritativně delimitovaného zaměstnance a
3. upozornění na nejasný a právně nedostatečně podložený způsob rozhodování o delimitaci.

V.

Garance územní samosprávy podle Ústavy je lakonická. Vedle rozlišení lokální a regionální úrovně samosprávy (čl. 99) je územní samospráva pojata jako právo územního společenství občanů vyrůstající z jeho vlastností a schopností, jak konstatoval Ústavní soud připomenutým nálezem z 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, str. 375; nález vyhlášen pod č. 294/996 Sb.).
"Ústavní soud považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.".
Ústava tuto schopnost umožňuje prosadit mimo jiné tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Na ústavní úrovni se též potvrzuje demokratický ráz samosprávy v garanci volených zastupitelstev (čl. 101 odst. 1 a 2 a čl. 102). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. S pověřením zákonodárce k vymezení záležitostí územně omezeného významu, které se svěří územním samosprávným celkům, počítají i ústavy řady dalších evropských států.
Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci. Nepoliticky, vysloveně z právních, ekonomických, politologických a dalších hledisek, lze stěží předem určit, které záležitosti mají místní nebo oblastní dopad, a zaslouží si proto vynětí z působení ústřední moci. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické. Dokonce záležitosti zřejmě místního či oblastního rázu mohou získat celostátní význam, například mohou být dotčena základní lidská práva a svobody nebo se důsledky mohou přenášet přes hranice územního samosprávného společenství obyvatel, což je stále častější právě v prostředí vysoké mobility obyvatelstva.
Nelze opomenout, že Ústava výslovně počítá (čl. 105) s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Toto podřízení pochopitelně rovněž musí předvídat zákon. Ústavní text neříká jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem. Ve světle důrazu na samosprávu by se jistě jevil nosnější požadavek konsensu. Na druhé straně je však patrno, že jednotný výkon státní moci v přenesené působnosti obcemi, městy a kraji je u nás všeobecně přijímán a nikdy nebyl zpochybňován jako neslučitelný s právem územních společenství občanů na samosprávu. Jako takový jej nezpochybňuje ani skupina senátorů ve svém návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 320/2002 Sb.
Český ústavní standard místní samosprávy je doplněn a obohacen standardem, který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě Charty místní samosprávy sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku 1. 9. 1999, publikované v Radě Evropy pod č. 122 ETS a v České republice pod č. 181/1999 Sb. a č. 369/1999 Sb.

Charta není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standard místní samosprávy, jsou stěží přímo uplatnitelná (self-executing). Evropský standard územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. práv, jež má požívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet takových práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat. Rozhodně nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Ta není evropskou tradicí. Zákony, popř. další předpisy podle volby a tradice smluvních stran mohou podrobně vymezovat okruh záležitostí spravovaných územní samosprávou včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci včetně podoby a postavení jednotlivých orgánů, určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje. Už vůbec Charta nečiní z územní samosprávy svrchovaná tělesa blížící se státům.

Charta není vybavena tvrdými nástroji svého prosazování, chybí mechanismus vyřizování stížností ze strany samosprávy na její porušování ze strany států-smluvních stran, natožpak účinný cílený nástroj prosazení standardu vůči státům skutečně Chartu porušujícím. Jsou k dispozici jen politické nástroje; smluvní strany mají povinnost informovat Radu Evropy o změnách legislativní úpravy (čl. 14), Rada Evropy připravuje pravidelné zprávy o stavu územní samosprávy a v jejím rámci působí tělesa reprezentující územní samosprávu i instituce sledující stav a vývoj územní samosprávy v jednotlivých členských státech, v prvé řadě Kongres místní a oblastní samosprávy v Evropě (Congress of Local and Regional Authorities of Europe). Chybí nicméně jednotný autoritativní výklad ustanovení Charty, jenž by odděloval případy možné státní úpravy od úpravy neslučitelné. Jen omezený význam mají přitom doporučení orgánů a institucí Rady Evropy státům směrem k jejich legislativě i praxi týkající se územní samosprávy. Běžně se přitom ustanovení Charty nedovolávají.
Slabost nástrojů prosazování Charty však samozřejmě nemění nic na její závaznosti. Charta není pouhou deklarací, je skutečnou mezinárodní smlouvou, která váže své smluvní strany. Ústavní soud je na základě širokého - k mezinárodnímu právu vstřícného - pojetí ústavního pořádku (čl. 112 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy v platném znění) oprávněn posoudit soulad českého zákona s ním [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy v platném znění]. Rámcová povaha Charty ani specifický charakter jí vyjádřených kolektivních práv jejímu užití jako měřítka při abstraktní kontrole ústavnosti zákonů nebrání. Nelze však zapomenout na její povšechný ráz, jenž otevírá široký prostor pro politické uvážení zákonodárce smluvní strany při vytváření příslušného legislativního rámce. Ústavní soud rozhodně není povolán k přehodnocování tohoto politického kroku, ověřuje jenom, zda nedošlo k překročení Chartou vytyčených mezí.
Z ustanovení Ústavy i Charty lze dovodit, že zákonná omezení a pokyny pro působení územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu úplně odstranit. Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité ospravedlnitelné důvody.

Charta neobsahuje výslovná ustanovení o přenášení výkonu státní moci na jednotky územní samosprávy. Jistě proto není mezinárodním právem pro Českou republiku zapovězeno, přílišné zatěžování samosprávy výkonem státní správy však může ohrožovat její majetkovou a finanční nezávislost. Rozsáhlý výkon přenesené působnosti orgány územní samosprávy navíc může přivádět její funkcionáře do "schizofrenního" postavení, kdy budou muset brát na zřetel jak zájmy územního společenství obyvatel, tak zároveň zájmy státu. Zákaz nuceného výkonu státní správy samosprávou však z Charty odvodit nelze. V souvislosti s českou reformou územní správy Kongres svým doporučením č. 77 z roku 2000 pro Českou republiku podpořil posílení samostatné působnosti mimo jiné proto, že se tím sníží závislost samospráv na státu při výkonu přenesené působnosti. Rada Evropy si tedy uvědomuje problémy, které přináší přenos státní moci na samosprávu pro její fungování. Tento přenos byl ale zároveň jedním z hlavních prvků decentralizace v České republice provedené reformou veřejné správy v roce 2000 (zákony č. 128/2000 Sb. , č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb. , o hlavním městě Praze, a dalšími právními předpisy). Stěží jej lze považovat za neslučitelný s hlavním trendem Charty.
Přechod úředníků rušených okresních úřadů souvisí s přenesením výkonu státní moci na kraje a vybraná města a obce. V podstatě všechna svěřená agenda je zákonem č. 320/2002 Sb. určena jako přenesená působnost. V současné době, kdy se krajská úroveň samosprávy teprve vytváří, lze důvodně pochybovat o schopnosti krajů okamžitě vlastními silami zajistit výkon státní moci. V jisté míře totéž platí i pro nově pověřená města a obce, jež sice existují více než deset let, nebudou však mít nikdy pochopitelně tak rozsáhlý a specializovaný odborný aparát jako kraje. Autoritativní delimitaci lze proto chápat jako opatření přechodné. Krajům a pověřeným městům a obcím se otvírá určitý prostor pro postupnou změnu personálu podle svých záměrů cestou reorganizací, uplatňování kvalifikačních požadavků a podobně. Tento proces bude podléhat jenom omezené kontrole ze strany ústředních orgánů státu, jejímž jediným smyslem je zabránit ohrožování nebo selhání výkonu státní správy v přenesené působnosti kraji, městy či obcemi. Připuštění autoritativní delimitace zákonem č. 320/2002 Sb. je sice omezením autonomie obcí, měst a krajů určovat počty zaměstnanců svého obecního, městského či krajského úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) zákona o obcích nebo § 59 odst. 1 písm. b) zákona o krajích], jde však o omezení zákonné. Ustanovení o autoritativní delimitaci podle zákona č. 320/2002 Sb. působí v tomto ohledu jako lex specialis vůči zmíněným ustanovením zákonů o územní samosprávě.

Autoritativní delimitace představuje odklon od zásady autonomie místních společenství (jednotek územní samosprávy) při vytváření vlastních administrativních struktur (čl. 6 odst. 1 Charty). Vzhledem k nastíněným zvláštnostem to lze stěží považovat za porušení Charty. Nový model územní samosprávy spojené s širokým výkonem jednotné státní správy se v České republice teprve vytváří. Dikce Charty je zdrženlivá, tato mezinárodní smlouva hovoří o autonomii vymezené obecnějšími zákonnými mezemi.
Autoritativní delimitace úředníků rušených okresních úřadů na kraje a pověřená města a obce představuje jistý zásah do majetkových poměrů územního samosprávného celku; obce, města a kraje mají právní subjektivitu oddělenou od státu, jsou vybaveny vlastním majetkem a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy ). Podrobná zákonná regulace hospodaření územní samosprávy je však přípustná, samospráva neznamená svrchovanost místních společenství (čl. 101 odst. 4 Ústavy ).

Česká územní samospráva není v oblasti hospodářství zcela samostatná ani v dalších ohledech. Daně se vybírají jednotně na území celého státu podle celostátního zákonodárství, jen u některých daní a poplatků stát svým zákonodárstvím připouští, aby se obce, města a kraje při stanovování sazeb pohybovaly v určitých mezích. Stát též určuje způsob rozdělování daňových výnosů, dnes s vysokým stupněm přerozdělování [zákon č. 243/2000 Sb. , o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní)]. Velké rozdíly v majetku krajů, obcí a měst také přinesl převod části státního majetku (zákon č. 172/1991 Sb. , o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí). Hospodaření měst, obcí a krajů výrazně ovlivňují dotační aktivity ústředních orgánů státu. Nezanedbatelný dopad na místní či oblastní poměry mají investice uskutečněné v území obcí přímo státem. Úprava odměňování funkcionářů a zaměstnanců územních samosprávných celků je také celostátní. Hospodaření obcí, měst a krajů také výrazně ovlivňuje naléhavost a náročnost potřeb, jež uspokojují v rámci své samostatné působnosti.

Skutečně majetkově od státu oddělená územní samospráva, srovnatelná snad s ranou samosprávou v USA, v České republice neexistuje a její zavedení je z mnoha důvodů nepředstavitelné. Srovnatelná zákonná vymezení a omezení působení a zajištění územních samosprávných celků existují ve všech evropských státech. Charta tuto skutečnost respektuje a stanoví jen zásady pro zdroje územní samosprávy; ty mají odpovídat úkolům územní samosprávy (čl. 9 odst. 2) a jejich využívání má být tam, kde jde o skutečnou samosprávnou činnost, co nejvolnější (čl. 9 odst. 1). O financování výkonu státní správy územní samosprávou Charta nehovoří.

Rámec financování územních samosprávných celků stejně jako vymezení jejich úkolů nesmí nepochybně vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu (čl. 100 odst. 1 a čl. 101 Ústavy , čl. 9 odst. 4 a.7 Charty). Pohled na autoritativní delimitaci a působení delimitovaných pracovníků rušených okresních úřadů v rámci krajů, pověřených měst a obcí ve světle Charty i Ústavy proto musí odviset od způsobu financování výkonu přenesené působnosti státem. Současná právní úprava není zcela zřetelná. Jednotlivé zákony o územní samosprávě počítají s příspěvky na výkon státní správy v přenesené působnosti (§ 62 zákona o obcích , § 29 odst. 2 zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů). O tomto příspěvku rozhoduje exekutiva státu (vláda České republiky, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí). Podrobnější směrnici pro určování výše příspěvku uvedené zákony neformulují, chybí i nárys procedur pro vyjednávání o této výši či mechanismy řešení sporů. Strohá zákonná ustanovení o příspěvcích však lze ještě vykládat ústavně a mezinárodněprávně konformním způsobem tak, že představují garanci hospodárně vynaložených nákladů na výkon státní správy v přenesené působnosti.
Ústavní soud se proto hodlá zdržet předčasného zásahu. Jednal by ale, když by shledal, že výše příspěvku nebo okolnosti jeho poskytování zjevně neodpovídají úkolům uloženým územnímu samosprávnému celku. Nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti totiž ohrožuje samotnou existenci funkční územní samosprávy. Zásady vyjádřené Ústavou i Chartou by tak byly porušeny. Podrobnější legislativní úprava financování výkonu státní správy územními samosprávnými celky se ale jeví žádoucí.

VI.

Hodnocení autoritativní delimitace zaměstnanců okresních úřadů na úřady územních samosprávných celků rozhodnutím Ministerstva vnitra na návrh přednosty okresního úřadu z hlediska námitky nepřípustnosti nucených prací se neobejde bez připomenutí jiných srovnatelných případů, které naše právo připouští.

K automatickému nástupnictví na místě zaměstnavatele dochází například při úmrtí dosavadního zaměstnavatele-fyzické osoby, kdy se novým zaměstnavatelem stávají dědicové (se zřetelem na pravidla pro vypořádání dědictví a s ohledem na ochranu zájmů zaměstnance jako věřitele), při sloučení právnických osob stejných i různých typů, při rozdělení právnických osob, při prodeji podniku nebo v souvislosti s úpadkem zaměstnavatele. Jako změna často významnější než formální změna zaměstnavatele se také může jevit podstatná změna ve vedení či členstvu zaměstnavatele-obchodní společnosti nebo jiné právnické osoby.

Nepochybně hlavním důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených případech je ochrana zaměstnance před hrozbou nezaměstnanosti. Některé změny nastávají neočekávaně a zároveň okamžitě (smrt zaměstnavatele), jiné lze sice předvídat, uskutečňují se však poměrně rychle (prodej podniku při jeho potížích). Umožnit nástupci do práv a povinností zaměstnavatele, aby ukončil pracovní poměr, by otevřelo prostor pro zneužívání této možnosti, mnohá opatření by zaměstnavatel mohl provádět jen proto, aby se zbavil svých pracovněprávních závazků.

Dalším důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených případech je ochrana majetkových zájmů nového zaměstnavatele, jenž bývá obecným nástupcem do právních poměrů původního zaměstnavatele. Okamžitý odchod zaměstnanců, kteří by hromadně nemuseli souhlasit s pokračováním pracovního poměru, by dokázal zaměstnavateli způsobit nemalé hospodářské škody a v mnohých podnicích a institucích by hrozilo také ohrožení zájmů třetích osob - zákazníků a odběratelů zboží a služeb - a nelze vyloučit ani stav obecného ohrožení.

Kontinuita pracovního poměru u nového zaměstnavatele je pochopitelně představitelná jenom tehdy, pokud další náležitosti pracovního poměru zůstanou nezměněny a budou odpovídat sjednaným podmínkám. Týká se to především druhu práce, odměny za ni, místa jejího výkonu nebo časových okolností (trvání pracovního poměru, pracovní doby a doby odpočinku). Další pracovní podmínky jsou stanoveny autoritativně a při změně zaměstnavatele zůstanou netknuty, např. pravidla bezpečnosti práce.
Právo pro případ předvídatelné a připravované změny na straně zaměstnavatele v některých nastíněných případech podle evropského standardu nově zavádí některé povinnosti dosavadního zaměstnavatele: informování zaměstnanců či konzultaci odborů. To vše jen potvrzuje běžnost praxe přechodu zaměstnance k jinému zaměstnavateli bez jeho výslovného souhlasu nejen v České republice, ale také v západoevropských státech.
Transformace soukromého i veřejného sektoru v České republice byla po roce 1990 nesčetněkrát doprovázena změnou právní formy zaměstnavatele. Nelze nezmínit rozsáhlou privatizaci české ekonomiky. Kontinuita pracovního poměru nikdy v těchto případech nebyla označována a chápána jako ukládání nucených prací. Autoritativní delimitace úředníků státu na jednotky samosprávy, čili jen v rámci sektoru veřejné moci, představuje v tomto ohledu změnu, která nepatří vzhledem ke svému dopadu na zaměstnance mezi nejzávažnější.
Možnost odmítnout práci pro nového zaměstnavatele je s ohledem na oprávněné zájmy zaměstnavatele dostatečně zajištěna možností výpovědi zaměstnance bez uvedení důvodu, jež se pojí s povinností pracovat dočasně ve dvouměsíční výpovědní lhůtě. Tu lze považovat s ohledem na obvyklé možnosti běžného zaměstnavatele získat nové zaměstnance za přiměřenou.
Povinnost zaměstnance pracovat po výpovědní dobu představuje jistou "daň" zaměstnanců za legislativní stabilizaci pracovních poměrů moderním sociálním státem. Také zaměstnavatel si za takových podmínek zaslouží jistou stabilizaci v oblasti pracovněprávních vztahů.
Ústavní soud se k uvedeným aspektům při výkonu zaměstnání z hlediska základního práva podle čl. 9 Listiny dosud nevyjádřil. Způsobem podporujícím stanovisko skupiny senátorů se nevyslovuje ani judikatura Evropského soudu pro lidská práva při reflexi čl. 4 Úmluvy zakazujícího otrockou či nucenou práci. Žádný autoritativní výklad nepříznivý modelu předvídanému zákonem č. 320/2002 Sb. není podáván v tomto ohledu ani ve vztahu k právu vydělávat si na živobytí ve svobodně zvoleném zaměstnání podle čl. 1 odst. 2 Evropské sociální charty. Jako překážka tomuto modelu může být jen stěží nahlížena Úmluva o nucené nebo povinné práci (č. 29) Mezinárodní organizace práce (č. 506/1990 Sb. ), jež míří na praktiky otrokářské a feudální a na robotní povinnost. Nepomůže ani zběžné zahraniční srovnání. Německý Spolkový ústavní soud se doposud v žádném svém judikátu citovaném v odborných publikacích nevyslovil nepříznivě ke srovnatelné německé právní úpravě.
K autoritativní delimitaci zaměstnanců-úředníků okresních úřadů na obecní, městské a krajské úřady, kterou předepisuje zákon č. 320/2002 Sb. , lze uvést následující poznatky.
Druh vykonávané práce zůstane stejný nebo srovnatelný, příslušný územní samosprávný celek nastupuje na místo státu jako zaměstnavatel tehdy, pokud činnost dotyčného zaměstnance přechází do působnosti územního samosprávného celku. V konkrétním případě jistě záleží na formulaci druhu práce v pracovní smlouvě. Potřeba konsensuální změny druhu práce je v rámci přenosu výkonu státní správy jistě běžná.
Platové podmínky zůstávají zachovány, nadále se bude uplatňovat zákon č. 143/1992 Sb. , o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, v nynějším znění.
Vzhledem k tomu, že krajské úřady i úřady městské a obecní obvykle sídlí v jiných obcích a městech než rušené okresní úřady, bude stěhování úředníků obvyklé. Ve všech případech autoritativní delimitace na pracoviště v jiné obci je nutná dohoda úředníka okresního úřadu určeného k úkonům v pracovněprávních vztazích s příslušným zaměstnancem o změně místa výkonu jeho práce po 1. 1. 2003.
Zaměstnanec okresního úřadu, který odmítá svou delimitaci na pověřený územní samosprávný celek, jí mohl zabránit včasnou výpovědí svého pracovního poměru. Konečný harmonogram rušení okresních úřadů je znám s půlročním předstihem, reforma decentralizovaného výkonu státní správy se připravuje ještě déle. Vzhledem ke kvalifikaci dotyčných zaměstnanců-úředníků okresních úřadů i vzhledem k roli okresních úřadů při jejím uskutečnění nelze připustit jejich nedostatečnou informovanost o změnách, jež se jich mají dotknout osobně.
Autoritativní delimitaci zaměstnanců okresních úřadů v praxi popisuje Metodický pokyn k realizaci přechodu zaměstnanců okresních úřadů na územní samosprávné celky Ministerstva vnitra z 9. července 2002, jenž počítá s odmítnutím přechodu na územní samosprávný celek s ohledem na změnu místa výkonu práce ze strany části zaměstnanců rušených okresních úřadů a dovozuje pro takový případ možnost výpovědi ze strany okresního úřadu jako zaměstnavatele pro nadbytečnost vyvolanou organizačními změnami. Tentýž pokyn bere na vědomí potřebu změny druhu vykonávané práce a zdůrazňuje přitom nutnost dohody mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem. Při neshodě rovněž zde připadá v úvahu výpověď daná zaměstnanci pro jeho nadbytečnost. Ministerstvo vnitra pro interní potřeby zvolilo takový výklad příslušných ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. , který postavení úředníků rušených okresních úřadů chrání nad ústavní či mezinárodní standard, což lze jen uvítat.

VII.

Námitky týkající se nedodržení právní formy poukazují na stručnost ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. , jež neodpovídají výslovně na každou otázku. Není například zřejmé, do jaké míry, pokud vůbec, jsou pro Ministerstvo vnitra závazné návrh přednosty rušeného okresního úřadu a doporučení ředitele krajského úřadu. Také chybí nástin řešení neshod mezi návrhem přednosty a doporučením ředitele. Úkoly ředitele krajského úřadu a očekávání, jemuž je vystaven, přitom nejsou snadné, ředitel má hájit současně zájem kraje i zájem státu při výkonu státní moci krajem i při kontrole obcí a měst při jejich výkonu státní moci.
Spornou se jeví také povaha jednotlivých rozhodnutí ministerstva o autoritativní delimitaci zaměstnanců rušených okresních úřadů na kraje, města a obce. Nejlépe lze charakterizovat rozhodnutí - ať už jsou přijímána hromadně pro celé okresy či kraje nebo odděleně pro jednotlivé odbory a oddělení a jednotlivá města či obce - jako souborné právní akty, nejde však o akty normativní, neboť přinášejí úpravu právních poměrů přesně určených fyzických (delimitovaní úředníci) a právnických (příslušné kraje, pověřená města a obce) osob. Pramenem práva zůstávají pouze ustanovení zákona č. 320/2002 Sb.
Zákon č. 320/2002 Sb. nestanoví přesnější pravidla, jaký brát zřetel na dohody podle bodu 3 při přípravě a vydávaní rozhodnutí o autoritativní delimitaci. Je zjevné, že autoritativní delimitace by se tak jako tak uskutečnila v rozsahu, který odpovídá množství převáděné agendy, bez ohledu na takový konsensus. Přesto zákonodárce dohody mezi zaměstnancem, státem (reprezentovaným okresním úřadem) a územním samosprávným celkem umožnil. Tím otevřel prostor pro řešení, které zúčastněným nejvíce vyhovuje. Vzhledem k předem zřejmému rozsahu převodu výkonu státní správy na územní samosprávné celky není důvod k obavám, že by územní samosprávný celek, jenž vstřícně uzavíral delimitační dohody, zůstal znevýhodněn.

Nerovnoprávnost hrozí snad v těch případech autoritativní delimitace, kdy se agenda rozděluje nikoli podle lidnatosti spravovaného území, ale podle zvláštností jeho území, obyvatelstva, hospodářství a kulturního a sociálního zázemí. Promítnutí těchto skutečností nemusí vždy úplně odpovídat společenským potřebám, a pak hrozí vznik nerovnosti mezi jednotlivými územními samosprávnými celky. Žádaný zásah Ústavního soudu v obavě z takových případů se však jeví jako předčasný a přehnaný.

Rozhodnutí o autoritativní delimitaci je přezkoumatelné u soudu. Jako rozhodnutí orgánu státní (veřejné) správy, jímž se rozhoduje o oprávněních a povinnostech právních subjektů (dotčených úředníků-zaměstnanců i příslušných krajů, měst a obcí), podléhá soudní kontrole podle čl. 36 odst. 2 Listiny , neboť zákon č. 320/2002 Sb. ani jiný zákon rozhodnutí ministerstva ze soudního přezkumu výslovně nevylučuje. Vzhledem k pravděpodobnému dotčení základních práv a svobod a základních zásad organizace státu by takové vyloučení zřejmě odporovalo Listině a Ústavě.

VIII.

Po posouzení projednávaného případu a rozboru věci z hlediska souladu ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. s ústavním pořádkem dospěl Ústavní soud k závěru, že autoritativní uložení výkonu veřejné moci územním samosprávným celkům vyplývající z napadených ustanovení zákona včetně delimitace pracovníků je slučitelné s Ústavou. Způsob financování výkonu státní moci územními samosprávnými celky za předpokladu, že státní příspěvek bude dostatečně vysoký ke splnění uložených úkolů, nepředstavuje ohrožení autonomie územních samosprávných celků podle Ústavy a Charty místní samosprávy. V autoritativní delimitaci pracovníků zrušených okresních úřadů nelze spatřovat nucenou práci. Právní nástroje uzákoněné v souvislosti se zrušením okresních úřadů a přenesením výkonu státní správy na orgány pověřených územních samosprávných celků jsou z ústavního hlediska akceptovatelné.
Napadená ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. nebyla shledána v rozporu s ústavním pořádkem, jak pro přijetí derogačního nálezu vyžaduje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. , ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., a proto Ústavní soud návrh skupiny senátorů na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda