Nález Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 25. října 1995 v plénu o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb. , kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace

takto:
Návrh se zamítá .
Odůvodnění:
I.

Dne 19. 6. 1995 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 29 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podaný ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Tímto návrhem se poslanci domáhají zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb. , kterým byla vyhlášena závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace. Schválení tohoto územního plánu si vláda vyhradila ve smyslu § 27 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (obdobně jako pro aglomeraci Brněnskou, Ostravskou apod.).
Jak vyplývá z návrhu, skupina poslanců vytýká vládě zejména postup, kterým ke svému rozhodnutí, které bylo vyjádřeno formou usnesení vlády, dospěla. Především namítá, že další změny územního plánu, původně vládou schváleného v roce 1988 a později změněného v roce 1991 a 1994, měly být projednány způsobem, který stanoví § 21 až 25 stavebního zákona, především tedy s okresními úřady a obcemi, jejichž území se měly změny týkat. Pokud se tak nestalo, je schvalovací akt vlády nezákonný. Další námitka směřuje proti tomu, že Ministerstvo hospodářství nezajistilo zveřejnění návrhu územního plánu vhodným způsobem, že nebyly vzaty v úvahu připomínky veřejnosti a že vláda návrh projednala a schválila bez stanoviska Ministerstva životního prostředí, tedy v rozporu se zákonem. V tom, že občané byli zbaveni možnosti vznášet připomínky, spatřují navrhovatelé též porušení základních práv podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Zastupováním poslanci pověřili poslance JUDr. Jiřího Vyvadila. Ten při jednání dne 25. 10. 1995 zpřesnil návrh v tom směru, že důvodem podání je ta část nařízení, která vymezuje koridor dálnice D 5 v oblasti města Plzně. Dále uvedl, že trvá na tom, že konečná varianta řešení zákonným způsobem projednána nebyla a že výkonná moc svým postupem v této věci porušila čl. 2 odst. 2 Listiny , neboť státní moc lze uplatňovat jen v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví.
Ústavní soud požádal ve smyslu § 69 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, vládu České republiky, jako účastníka řízení, aby se k návrhu v zákonné lhůtě vyjádřila. Ve vyjádření vlády podepsaném ministrem a vedoucím Úřadu vlády České republiky Dr. Igorem Němcem je především namítáno, že návrh směřuje téměř výlučně proti postupu při pořizování územního plánu, případně proti dalším úkonům, které předcházely jeho schválení, ale nenapadá rozpor vlastního textu nařízení vlády se zákonem. Jen vlastní text může být předmětem návrhu a náležel by do kompetence Ústavního soudu. Je-li však napadán proces pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace, který uskutečňují orgány státní správy na úseku územního plánování, pak tato exekutivní činnost jurisdikci Ústavního soudu nepodléhá.
V dalších bodech se pak vyjádření vlády podrobněji zabývá dokazováním, že jednotlivé informace, o které se návrh opírá, nejsou úplné a přesné. Zejména vláda namítá, že zákonem předepsané projednání orgán územního plánování, v tomto případě Ministerstvo hospodářství, provedl. Rovněž tak si tento orgán vyžádal posudek Ministerstva životního prostředí podle zákona České národní rady č. 244/1992 Sb. , o posuzování vlivů na životní prostředí, a tento posudek byl vydán po předepsaném veřejném projednání. V závěru proto vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh zamítl.
Vláda rovněž zaslala Ústavnímu soudu záznam z jednání schůze vlády ze dne 6. 4. 1994, kde je pod bodem 5 uvedeno, že vláda projednala návrh předložený Ministerstvem hospodářství a přijala usnesení č. 177. Také toto usnesení vláda předložila a vyplývá z něho, že vláda schválila změny a doplňky závazné části územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace ve vedení trasy dálnice D 5 Praha - Rozvadov v oblasti Plzně a současně schválila nařízení, kterým se vyhlašuje závazná část tohoto územního plánu. Usnesení vlády je opatřeno ověřovací doložkou Úřadu vlády.
Při jednání dne 25. 10. 1995 uvedli zástupci vlády navíc to, že v současné době je varianta schválená a vyhlášená napadeným nařízením dále upřesňována a znovu projednávána s Ministerstvem životního prostředí. Ve snaze minimalizovat nepříznivé dopady povede kopcem Valík tunel a nikoliv zářez. Nepopírají, že jednání byla velmi dlouhá a velmi problematická, předkladatel však postupoval podle zákona a usiloval vždy o harmonizaci konfliktních zájmů.
Dne 28. 6. 1995 byl dále Ústavnímu soudu doručen návrh podaný Občanským sdružením pro ochranu přírodního útvaru vrch Val u Plzně. Návrh byl označen jako návrh na zrušení nařízení vlády č. 104/1994 Sb. s dovětkem, že navrhovatel se tímto podáním připojuje k návrhu poslanců v téže věci a považuje se tímto za vedlejšího účastníka. Tento návrh soudce zpravodaj odmítl usnesením ze dne 17. 8. 1995, a to podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. jako návrh podaný subjektem zjevně neoprávněným, neboť je mimo jakoukoli pochybnost, že občanské sdružení nemůže podat návrh na zrušení jiného právního předpisu jinak, než spolu s ústavní stížností a za podmínek uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb. Ustanovení § 69 tohoto zákona pak vedlejší účastenství nezná (účastníkem řízení je, kromě navrhovatele, pouze ten, kdo právní předpis vydal).

II.

Návrh napadá nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu velkého územního celku. K tomu je třeba uvést, že podle platné právní úpravy - stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů - se územně plánovací dokumentace zpracovává ve třech stupních - pro velké územní celky, sídelní útvary a zóny, aniž by však stavební zákon tyto pojmy blíže definoval. Územně plánovací dokumentace velkých územních celků podléhá povinnému hodnocení vlivu na životní prostředí podle zákona České národní rady č. 244/1992 Sb. Pokud jde o kategorie dokumentace, rozlišuje zákon územní prognózu, územní plán a územní projekt. Územní plán, o který v posuzovaném případě jde, má řešit funkční vymezení a uspořádání ploch a stanovit základní zásady organizace území, postup při jejich využití a podmínky výstavby. Dokumentaci projednává ten orgán, který ji pořídil - v posuzovaném případě Ministerstvo hospodářství. Náležitosti a podmínky projednávání návrhu územně plánovací dokumentace stanoví § 21 až 25 stavebního zákona, schvalování pak je upraveno v § 26 až 28 tohoto zákona. O tom, která část plánu je závazná a která směrná, rozhoduje schvalovatel. V projednávaném případě si schválení vyhradila vláda republiky, a to podle § 27 odst. 2 stavebního zákona. Pokud jde o závaznost územně plánovací dokumentace, je důležité zejména ustanovení § 29 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého příslušný orgán, tedy vláda nebo obecní zastupitelstvo, územní plán nejprve schválí a teprve potom jeho závaznou část vyhlásí. Pokud územní plán schválila vláda, učiní tak svým nařízením.
V konkrétním případě tedy vláda jako orgán územního plánování nejprve rozhodla usnesením č. 177 ze dne 6. 4. 1994 o změnách územního plánu, pokud jde o vedení trasy dálnice D 5 Praha - Rozvadov v oblasti města Plzně. Následně pak vláda svým nařízením č. 104/1994 Sb. vyhlásila celou závaznou část tohoto plánu. Předmětem návrhu tedy je toto nařízení vlády, které má především oznamovací charakter. Konkrétně pak, na základě zpřesnění návrhu, ta jeho část, která se týká vedení dálnice D 5 v oblasti města Plzně.

III.

Ústavní soud se především musel zabývat otázkou, jakého charakteru je napadené nařízení, a má-li vůbec normativní povahu. Po zvážení všech skutečností dospěl Ústavní soud k názoru, že napadené nařízení vlády normativním aktem je, avšak pouze v té části (příloha č. 2), která obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které je event. možné pozemky, stavby a práva k nim vyvlastnit (§ 108 odst. 3 stavebního zákona). Přitom není známo předem, jakého počtu subjektů se může realizace takto vymezených veřejně prospěšných staveb bezprostředně dotknout. Za takové stavby prohlašuje napadené nařízení nejen koridor dálnice D 5, ale i některé další stavby (např. určuje místo hlavní skládky tuhých komunálních odpadů, další komunikační stavby atd.).
Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. přísluší Ústavnímu soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posoudit obsah právního předpisu z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a v daném případě též se zákony a dále zjistit, zda právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Pokud jde o obsah napadeného vládního nařízení, zastává Ústavní soud názor, že jeho úkolem je zjistit, zda tento právní předpis je v souladu s Ústavou, ústavními zákony, smlouvami podle čl. 10 Ústavy a v tomto případě též se zákony. Při splnění těchto předpokladů, a Ústavní soud konstatuje, že splněny byly, je posouzení věcné správnosti a účelnosti rozhodnutí vlády, kterým byl územní plán schválen, mimo kompetence Ústavního soudu.
Územní plán sám o sobě je opatřením směřujícím do budoucna, je tedy normou pro budoucí vývoj oblasti a výrazem snahy o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními. Nelze ani souhlasit s tím, že tento akt vlády zasahuje do samosprávné kompetence obcí, neboť schvalování územně plánovací dokumentace není samosprávnou, ale přenesenou působností obce [§ 36 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Je nesporné, že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností politickou, nikoli odpovědností právní.
Dalším hlediskem, které Ústavní soud posuzoval ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, bylo to, zda nařízení vlády bylo přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Na základě dokladů předložených vládou nemá Ústavní soud pochybnosti o tom, že při přijetí dotčeného usnesení vlády bylo dodrženo ustanovení čl. 76 odst. 2 Ústavy . Podle čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Vláda tedy nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Obecně lze říci, že zcela volnou úvahu exekutiva však nikdy nemá, neboť vždy je omezena Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy. Z těchto pohledů pak Ústavní soud nemá pochybnosti o tom, že nařízení vlády č. 104/1994 Sb. bylo vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence vlády, neboť ta je ke schválení tohoto stupně a této kategorie územně plánovací dokumentace oprávněna. Stejně tak je zmocněna k tomu, aby závaznou část územního plánu velkého územního celku vyhlásila jako nařízení vlády.
Poslední otázkou, kterou se musel Ústavní soud zabývat, bylo to, zda napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Při řešení této otázky pak musel Ústavní soud nejprve posoudit, zda do tohoto hodnocení spadá též přezkoumání postupu správních orgánů při pořizování, schvalování a změnách plánovací dokumentace, v konkrétním případě tedy dodržení všech ustanovení § 21 až 31 stavebního zákona. Odpověď na tuto otázku zní tak, že takto široké zkoumání Ústavnímu soudu nepřísluší. Ústavně předepsaným způsobem přijetí právního předpisu rozumí Ústavní soud postupy při tvorbě právních předpisů obsažené v ústavních zákonech, případně postupy stanovené v ostatních zákonech, jsou-li jimi rozváděny ústavní principy. Projednání právního předpisu uvnitř systému orgánů státní správy však do přezkumné pravomoci Ústavního soudu nespadá, pokud se jím nezasahuje do ústavně garantovaných práv. Výsledkem činnosti orgánů exekutivy bylo usnesení vlády a teprve následně nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část schváleného územního plánu. Kritériem ústavnosti tohoto nařízení vlády může být podle názoru Ústavního soudu toliko to, zda se nařízení nepříčí účelu a smyslu stavebního zákona jako celku. Takový rozpor však soud neshledal a nemohl tedy ani přisvědčit názoru navrhovatelů, že vláda svým postupem porušila čl. 2 odst. 2 Listiny . Stejně tak Ústavní soud neshledal, že by došlo k tvrzenému porušení základního práva podle čl. 35 odst. 1 , 2 Listiny, tj. práva každého na příznivé životní prostředí a na včasné a úplné informace o jeho stavu. Těchto práv se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. K tomu Ústavní soud uvádí, že právo na příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem a je třeba ho vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci. V posuzovaném případě pak Ústavní soud jeho porušení neshledal.
Z těchto důvodů Ústavní soud o návrhu skupiny poslanců rozhodl tak, jak je ve výroku uvedeno.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.