Nález Ústavního soudu České republiky Jménem České republiky

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 10. ledna 1996 v plénu ve věci návrhu J. J., podaného spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení § 200l odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění zákona č. 152/1994 Sb. , za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky takto:
Dnem 1. července 1996 se zrušuje ustanovení § 200l odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. , občanského soudního řádu, ve znění zákona č. 152/1994 Sb. , o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů.
Odůvodnění

I.

Dne 19. 1. 1995 obdržel Ústavní soud České republiky ústavní stížnost stěžovatele J. J., která byla dále doplněna podáním ze dne 24. 2. 1995. Ústavní stížnost směřuje proti usnesení Městského zastupitelstva Říčany ze dne 22. 12. 1994 č. 11/94-VI/4 a č. 11/94-VI/5 ve spojení s usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 1994 č. j. 21 C 69/94-8. Ústavní stížnost byla spojena s návrhem na přezkoumání ústavnosti ustanovení § 200l odst. 2 občanského soudního řádu, ve znění zákona č. 152/1994 Sb.
Po odstranění vad plné moci právního zástupce stěžovatele došel II. senát Ústavního soudu k závěru, že navrhovatel splňuje podmínky ustanovení § 74 a § 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, a usnesením ze 4. října 1995 č. j. II. ÚS 15/95-37 řízení přerušil a návrh na zrušení předmětného ustanovení postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Stěžovatel se jako kandidát na kandidátce LSNS a nezávislých kandidátů účastnil voleb do Městského zastupitelstva Říčany v listopadu 1994. Na této kandidátce byl zvolen členem zastupitelstva a 30. 11. 1994 zastupitelstvo jeho volbu ověřilo. V mezidobí však byla podána stížnost proti vydání osvědčení o zvolení stěžovatele u Krajského soudu v Praze. Krajský soud v Praze této stížnosti svým usnesením ze dne 29. 11. 1994 č. j. 21 C 69/94-8 vyhověl a vyslovil ve výroku, že osvědčení vydané J. J. je neplatné.
Důvodem k podání ústavní stížnosti bylo výše uvedené usnesení Městského zastupitelstva Říčany ze dne 22. 12. 1994 č. 11/94-VI/4, kterým "Městské zastupitelstvo revokuje usnesení o volbách č. 10/94-IV/4 a bere na vědomí usnesení krajského soudu č. j. 21C 69/94-8 o neplatnosti vydaného osvědčení o zvolení p. J. J., nar. 12. 8. 1949, bytem N. v. 356/6, Říčany, členem Městského zastupitelstva Říčany" a usnesení téhož zastupitelstva č. 11/94-VI/5, kterým bere na vědomí a ověřuje platnost volby Ing. arch. D. H., který nastoupil na takto uvolněné místo jako náhradník stěžovatele.
Ve svém včas podaném návrhu podaném k poštovní přepravě dne 18. 1. 1995 napadl stěžovatel výše uvedená usnesení Městského zastupitelstva Říčany jako opatření orgánu veřejné moci, kterými bylo porušeno jeho právo na přístup k volené funkci člena zastupitelstva a právo podílet se jako člen zastupitelstva na správě veřejných věcí, která mu náležejí podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Jejich porušení bylo podle jeho názoru spjato s uplatněním ustanovení § 200l o. s. ř., ve znění zákona č. 152/1994 Sb., a proto v petitu svého návrhu mimo zrušení těchto dvou usnesení navrhl zrušit i toto ustanovení o. s. ř.
Na výzvu k odstranění vad návrhu stěžovatel svůj původní návrh upřesnil v petitu ústavní stížnosti rovněž o návrh na zrušení usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 1994 č. j. 21 C 69/94-8. V původní stížnosti byl tento návrh obsažen nepřímo v odůvodnění, nikoli však v petitu návrhu. Tuto část návrhu zdůvodňuje stěžovatel tím, že předmětné usnesení krajského soudu svými účinky porušilo jeho základní práva:
- podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, čímž bylo porušeno právo stěžovatele na přístup k volené funkci a právo podílet se jako zvolený člen městského zastupitelstva na správě veřejných věcí,
- podle čl. 2 odst. 2 Listiny, podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech, mezích a způsobem stanovených zákonem,
- podle čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny, podle kterých má každý právo domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, přičemž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod a kdy každý má právo, aby jeho věc byla projednávána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem důkazům,
- podle čl. 4 Listiny, podle něhož omezení těchto práv zákonem nesmí porušovat podstatu a smysl citovaných práv.
Podle názoru stěžovatele byla tato jeho práva dotčena zřetelně v důsledku uplatnění § 200l odst. 2 o. s. ř., ve znění zákona č. 152/1994 Sb. , kterým je vyloučeno účastenství občana, o jehož zvolení členem zastupitelstva se řízení vede, je mu znemožněno vyjádřit se k prováděným důkazům, je mu znemožněno dovědět se vůbec o tom, že a s jakým výsledkem je vedeno soudní řízení a je mu znemožněno podat proti rozhodnutí ústavní stížnost, neboť není účastníkem řízení. Tento poslední závěr v upřesnění svého návrhu změnil a již jej nenamítá.

II.

Podle ustanovení § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu dne 17. 11. 1995 stanovisko k návrhu J. J. Ve svém stanovisku uvádí, že podle důvodové zprávy k ustanovení § 200l o. s. ř. se navrhovanou úpravou stanoví potřebné změny a doplnění tak, aby tento procesní předpis, jímž se řídí postup soudů a účastníků řízení, postihoval i specifika řízení ve volebních věcech tím, že umožňuje domáhat se soudního přezkumu voleb, a to jak v jejich průběhu, tak i následně po jejich ukončení. Volební úkony, které mohou být přezkoumány soudem, stanoví volební zákon taxativně a zároveň vymezuje okruh subjektů oprávněných domáhat se rozhodnutí soudu, jakož i příslušnost soudu a lhůty, ve kterých lze tato oprávnění uplatňovat. Dále předseda Poslanecké sněmovny uvádí, že v této souvislosti "je však třeba přihlédnout k tomu, že činnost soudu upravená v § 200l o. s. ř. má povahu tzv. nesporného řízení. Specifičnost a rozdílnost tohoto řízení od tzv. řízení sporného se projevuje v celé řadě podstatných odchylek. Jednou z nich je i rozhodování soudu o návrhu bez jednání s účastníky řízení, a to v případech odůvodněných obecným zájmem na rychlé a účinné ochraně jejich práv." S přihlédnutím k tomu se domnívá, že citované ustanovení je nutnou a nanejvýš potřebnou součástí o. s. ř. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že ustanovení § 200l o. s. ř. je v souladu s Ústavou a ústavním pořádkem. Je na Ústavním soudu, aby jeho ústavnost posoudil. V této souvislosti upozornil Ústavní soud, že se k ústavnosti ustanovení § 200l o. s. ř. již vyjadřoval v souvislosti s jiným případem.
Konečně předseda Poslanecké sněmovny stvrdil, že zákon byl schválen dne 22. 6. 1994 potřebnou většinou hlasů, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Zákon č. 152/1994 Sb. , o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, vnesl do soudního přezkumu volebních věcí řadu změn. Místo senátu složeného z předsedy a dvou soudců projednává stížnost na vydání osvědčení o zvolení pouze samosoudce. Místo přiměřeného použití ustanovení o. s. ř. o přezkoumávání rozhodnutí jiných orgánů je nyní tato úprava zařazena do zvláštních ustanovení hlavy páté části třetí a je tak oddělena od ustanovení části páté o správním soudnictví. Není zde již ustanovení o povinnosti soudu zaslat usnesení příslušnému zastupitelstvu, které jím je výslovně vázáno, jak tomu bylo dosud v ustanovení § 89 odst. 5 zákona České národní rady č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu. Řízení je nyní neveřejné a soud je odkázán na návrhy navrhovatele.
Ustanovení § 200l o. s. ř., ve znění zákona č. 152/1994 Sb. , zní:

"§ 200l

(1) O stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení členem zastupitelstva v obci 34c) rozhodne soud bez jednání usnesením, a to do sedmi dnů.

(2) Účastníkem řízení je navrhovatel.

(3) Proti rozhodnutí soudu nejsou přípustné opravné prostředky.

34c) § 59 zákona č. 152/1994 Sb. ".

Z tohoto ustanovení plyne, že účastníkem řízení je pouze navrhovatel, kterým je však ve smyslu ustanovení § 59 zákona č. 152/1994 Sb. pouze "občan, zapsaný do seznamu voličů ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva volen, jakož i každá volební strana, která podala kandidátní listinu pro volby do tohoto zastupitelstva," tedy v žádném případě osoba, o jejíchž právech a povinnostech má být v řízení jednáno.
Protože jde o řízení výlučně na návrh, nelze zde uplatnit ustanovení § 94 o. s. ř., podle kterého jsou v řízení, které může být zahájeno i bez návrhu, účastníky i ti, o jejichž právech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, a jestliže někdo z těch, o jejichž právech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, se neúčastní řízení od jeho zahájení, vydá soud, jakmile se o něm dozví, usnesení, jímž jej přibere do řízení jako účastníka.
Ustanovení § 59 zákona č. 152/1994 Sb. oprávněně chrání zájem voličů na správném provádění voleb a zvolení těch, kteří splňují předpoklady stanovené ústavními a zákonnými předpisy. Zákonodárce však ve svém procesním zajištění tohoto demokratického práva přehlíží, že ve volbách do obecních zastupitelstev nejde jen o práva voličů a volebních stran, nýbrž též o práva kandidátů na členy zastupitelstva a o práva zvolených kandidátů, která vyplývají z práva ucházet se za rovných podmínek o volené funkce a v případě zvolení tyto funkce bez překážek vykonávat.
Ústavní soud tak shledal, že novela o. s. ř. v podobě zákona č. 152/1994 Sb. porušuje ústavní ustanovení v několika směrech. Předně je ustanovení § 200l odst. 2 v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny, když výraz "jeho věc" je nutno vykládat tak, že Listina požaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení jednáno, měl možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se k všem prováděným důkazům a aby soud o "jeho věci" jednal v jeho přítomnosti a veřejně, pokud zákon ve smyslu ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy nestanoví výjimku, což je však možné jen u zásady ústnosti a veřejnosti.
Dále je toto ustanovení v rozporu s ustanovením čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), ze kterého plyne, že každý má úplně stejné právo, aby byl spravedlivě a veřejně vyslechnut nestranným a nezávislým soudem, který "rozhoduje o jeho právech a povinnostech". (In the determination... of his rights and obligations in a suit at law... everyone shall be entitled to a fair and public hearing...). Obdobné právo každého jednotlivce vyplývá rovněž z ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
Zákonodárce má proto při bližší úpravě těchto ustanovení zajistit, aby každý, o jehož právech a povinnostech se před orgánem soudního typu jedná, měl možnost uplatnit tato ústavně zaručená práva (ve smyslu ustanovení § 148 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). Konstrukce tzv. nesporného řízení s jeho zvláštnostmi nemůže vést k tomu, aby taková základní práva nebyla v občanském soudním řízení respektována.
Předmětné ustanovení umožňuje jednat o základním politickém právu občana na účast na správě veřejných věcí, aniž by se mohli všichni, kterých se to týká, soudního řízení účastnit a dokonce se o něm vůbec dovědět. Nejde přitom jen o člena zastupitelstva, nýbrž i o další možné dotčené subjekty, jako jsou případně volební strana, za kterou člen zastupitelstva kandidoval, a místní volební komise jako orgán, jehož rozhodnutí je předmětem soudního přezkumu. Takováto úprava je proto svými důsledky v rozporu i s čl. 1 Ústavy, který prohlašuje Českou republiku za právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Nakonec o. s. ř. ani nestanoví povinnost krajských soudů, aby svá rozhodnutí doručovaly příslušným zastupitelstvům a volebním komisím, které osvědčení vydaly, nehledě na to, že předmětem volebního soudního přezkumu by měla být platnost voleb jako určitého procesu vedoucího ke zvolení členů zastupitelstva v souladu s ústavními a zákonnými pravidly a nikoli vydání osvědčení o zvolení, které již jen deklaruje určitý právní stav.
Po tomto zjištění již se Ústavní soud nezabýval dalšími námitkami stěžovatele, které však mají zejména vztah k vyřízení ústavní stížnosti v dalším řízení. Připomíná však, že skutečnost, že někdo nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo pravomocně rozhodnuto o jeho právech, nemá za následek nemožnost dovolat se práva soudní cestou včetně ústavní stížnosti. Takovéto pravomocné rozhodnutí však ve vztahu k němu představuje "jiný zásah orgánu veřejné moci" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a ochrana jeho základního práva je tak tímto způsobem zaručena.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že Poslanecká sněmovna při přijímání zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, již tento nedostatek u soudního přezkumu vydávání osvědčení o zvolení do Poslanecké sněmovny a Senátu odstranila. Ustanovení § 88 cit. zákona dává aktivní legitimaci k podání návrhu opět občanovi, který byl zapsán v seznamu voličů v okrsku, kde byl poslanec nebo senátor volen, a dále politické straně nebo koalici, která podala kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci. Ovšem odpovídající procesní úprava v podobě novely o. s. ř. v ustanovení § 200n stanoví, že účastníkem řízení je kromě navrhovatele rovněž "poslanec nebo senátor, jehož osvědčení o zvolení je stížností napadeno" a dále příslušný volební orgán. Toto ustanovení již odstraňuje pochybnosti o ústavnosti řízení o volebních stížnostech. Kromě toho je třeba toto ustanovení vidět i v souvislosti s úpravou možností obrany takto dotčeného poslance či senátora ve zvláštním řízení před Ústavním soudem podle ustanovení § 85 až 91 zákona č. 182/1993 Sb.
Z hlediska vykonatelnosti nálezu je třeba uvést, že zrušení ustanovení § 200l odst. 2 o. s. ř., ve znění zákona č. 152/1994 Sb., by zkomplikovalo soudní přezkoumávání výsledků voleb do obecních zastupitelstev. Tyto volby probíhají prakticky stále v podobě tzv. nových voleb v důsledku poklesu členů zastupitelstev. Proto je třeba umožnit Poslanecké sněmovně, aby provedla jednoduchou nápravu dosavadního neústavního stavu, neboť po zrušení neústavního ustanovení § 200l odst. 2 o. s. ř., ve znění zákona č. 152/1994 Sb., nebude možné zjednat uplatnění ústavně zaručených základních práv zvolených kandidátů jiným způsobem než novou úpravou o. s. ř.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda

Práva na uvedení svého odlišného stanoviska v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, využil soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Paul.