NÁLEZ Ústavního soudu České republiky Jménem České republiky

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 3. dubna 1996 v plénu ve věci návrhu R. K., podaného spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení přílohy A zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vylučujícího možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora (u vysokých škol, které se nečlení na fakulty, akademického senátu) vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana o otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, takto:

NÁVRH SE ZAMÍTÁ.
ODŮVODNĚNÍ:

I.

Dne 14. září 1995 obdržel Ústavní soud České republiky návrh na zrušení ustanovení přílohy A zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vylučujícího možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, bylo přezkoumáno soudem. Návrh byl podán podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, navrhovatelem R. K. spolu s ústavní stížností, doplněnou podáním ze dne 9. října 1995, o zrušení usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 5. září 1995 č. j. 29 Ca 320/95-13, kterým se zastavuje řízení o přezkoumání rozhodnutí rektora Vysokého učení technického v Brně ze dne 14. srpna 1995 č. j. 1537/9120/95 ve věci odvolání do rozhodnutí děkana o nepřijetí ke studiu na vysoké škole.
V ústavní stížnosti navrhovatel namítá porušení základních práv a svobod vyplývajících z čl. 1, čl. 2 odst. 2 , čl. 3 odst. 1, čl. 33 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 13 odst. 2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb.) a čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášeného pod č. 209/1992 Sb. ).
Vzhledem k tomu, že spolu s ústavní stížností byl navrhovatelem podán v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb. i návrh na zrušení některých ustanovení právního předpisu, Ústavní soud dne 18. října 1995 usnesením, přijatým podle § 78 odst. 1 citovaného zákona, řízení o ústavní stížnosti přerušil.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 8. listopadu 1995 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Milan Uhde potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. , že zákon č. 519/1991 Sb. , kterým byl novelizován občanský soudní řád a který obsahuje Přílohu A občanského soudního řádu, byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky dne 5. listopadu 1991, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je vysloveno přesvědčení o souladu ustanovení přílohy A občanského soudního řádu, jímž se vylučuje možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole bylo přezkoumáno soudem, s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Odkazuje se v něm na generální klausuli obsaženou v čl. 36 odst. 2 Listiny umožňující zákonné výjimky z obecného pravidla soudního přezkoumávání správních rozhodnutí. Smysl negativní enumerace, obsažené v příloze A občanského soudního řádu, je ve vyjádření spatřován v dynamickém vývoji správního práva a jeho legislativních úprav a upozorňuje se v něm současně na komparativní argument, podle něhož žádný právní řád neuplatňuje bezvýjimečně soudní přezkum správních rozhodnutí, a je-li v některém právním řádu takovýto přezkum zakotven jako princip, je vždy doplněn negativní enumerací správních rozhodnutí, která soudnímu přezkoumání nepodléhají.
V souladu s ustanovením § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud požádal o písemné vyjádření k předmětnému návrhu rovněž Ing. Ivana Pilipa, ministra školství, mládeže a tělovýchovy, a prof. Ing. Stanislava Hanzla, CSc., předsedu České konference rektorů.
Ve vyjádření ze dne 9. února 1996 podaném prof. Ing. Emanuelem Ondráčkem, CSc., náměstkem ministra školství, mládeže a tělovýchovy, a to z pověření ministra školství, mládeže a tělovýchovy Ing. Ivana Pilipa, se v první řadě analyzuje povaha ústavního práva na vzdělání obsaženého v čl. 33 odst. 1 Listiny. Konstatuje se, že tomuto právu lze rozumět jedině tak, že jde o právo každého ucházet se o vzdělání, přičemž podmínky, za kterých je možné realizovat toto právo na vzdělání vysokoškolským studiem, jsou zakotveny v § 18 odst. 1 zákona č. 172/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Podle názoru vyjádřeného ve stanovisku náměstka ministra školství rozhodováním o přijetí ke studiu děkan fakulty nezasahuje do práva každého na vzdělání, ale posuzuje odbornou způsobilost kandidáta, který se uchází o vysokoškolské vzdělání, k tomuto studiu. Připomíná v něm současně, že podmínky, za kterých je možné se ucházet o vysokoškolské vzdělání, nesmí být v rozporu s Listinou, a tudíž považuje za myslitelný případ podání žaloby na vysokou školu namítající jejich diskriminační charakter. Na základě uvedeného se ve vyjádření dospívá ke konstatování, podle něhož je rozhodování o přijetí ponecháno volné úvaze (správnímu uvážení); soud by objektivně ani nemohl zjistit, zda odborné znalosti všech uchazečů byly objektivně posouzeny, a tudíž přezkumná funkce soudu by zde proto byla pouze formální. Závěrem stanoviska prof. Ing. E. Ondráčka, CSc., je tedy odmítnutí návrhu na zrušení ustanovení přílohy A zákona č. 99/1963 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, vylučujícího možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb. bylo přezkoumáno soudem. Odmítavé stanovisko k uvedenému návrhu zaujal ve svém vyjádření ze dne 12. února 1996 i prof. Ing. Stanislav Hanzl, CSc., předseda České konference rektorů. Shodný názor na svém zasedání dne 9. února 1966 zaujala i celá Česká konference rektorů.
Obdobně jako ve vyjádření náměstka ministra školství, i prof. Ing. S. Hanzl, CSc., úvodem analyzuje povahu ústavního práva na vzdělání. Konstatuje, že na rozdíl od vzdělávání na základních a středních školách, které je konkrétním subjektivním právem každého občana, právo na vysokoškolské vzdělání je třeba chápat jako oprávnění rovného přístupu ucházet se o přijetí na vysokou školu a na formálně stejné podmínky studia na ní, nikoli však jako právo být přijat na libovolnou školu, o níž občan projeví zájem. Ze základní volnosti škol určovat podmínky přijímání ke studiu se ve stanovisku připouští pouze omezení z hlediska dodržování základních práv a svobod (např. uvádí nepřijatelnost vyloučení možnosti ucházet se o studium z důvodů příslušnosti k určité etnické skupině, rase či pohlaví). Jelikož se ve vyjádření možnost studia na vysokých školách nepovažuje za základní právo v tom smyslu, že by kdokoli mohl studovat na jakékoli vysoké škole, kterou si vybere, vede tato úvaha k závěru, podle něhož zákonodárce nepochybil, pokud vyloučil možnost soudního přezkoumání rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb.

II.

Navrhovatel spatřuje protiústavnost ustanovení přílohy A zákona č. 99/1963 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, vylučujícího možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb. bylo přezkoumáno soudem, v jeho rozporu s čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 33 odst. 1 Listiny.
Právo každého na vzdělání obsažené v čl. 33 odst. 1 Listiny se, podle názoru navrhovatele, vztahuje i na studium na vysokých školách. Jelikož podle čl. 36 odst. 2 Listiny z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, je tím, dle mínění navrhovatele, dán rozpor přílohy A občanského soudního řádu vylučující možnost soudního přezkumu rozhodování o studiu na vysoké škole s citovaným ustanovením Listiny.

III.

Usnesením Ústavního soudu ze dne 20. listopadu 1995 sp. zn. II. ÚS 229/95 byl odmítnut podle § 43 odst. 1 písm. f) a § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. návrh G. K. na zrušení ustanovení přílohy A zákona č. 99/1963 Sb. , ve znění pozdějších předpisů, vylučujícího možnost domáhat se, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb. bylo přezkoumáno soudem. Podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu má navrhovatelka právo účastnit se jednání ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 32/95 jako vedlejší účastnice. Podáním ze dne 23. listopadu 1995 se k vedlejšímu účastnictví v uvedené věci přihlásila.

IV.

Jak již bylo konstatováno v nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95, obsahuje Listina některá základní lidská práva, jež svou povahou jsou sociálními hodnotami konstituujícími hodnotový řád společnosti. V sociálním procesu plní tyto hodnoty funkci spíše jen ideálně typických kategorií, jež vyjadřují cílové představy a pod něž lze zahrnout především svobodu. Hospodářská, sociální a kulturní práva uvedená v hlavě čtvrté Listiny, k nimž náleží podle čl. 33 i právo na vzdělání, k uvedeným hodnotám obsahujícím ideálně typické dimenze nelze podle názoru Ústavního soudu přiřadit. Tomuto závěru zdá se nasvědčovat i rozdílnost úpravy jednotlivých základních práv přímo samotnou Listinou. Zatímco totiž kupříkladu svoboda je zde koncipována jako základní lidské právo "bez dalšího", kterážto koncepce je vyjadřována tím, že omezení jakékoliv její formy je podmiňováno zákonem (čl. 7 odst. 1, čl. 8, 9, 10 apod. Listiny), hospodářská, sociální a kulturní práva jsou buď výslovně konkretizována v samotné Listině (např. čl. 33 odst. 2 : "Občané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách,..."), nebo jejich konkretizace je přenechávána zákonu. V této souvislosti je pro výše uvedenou argumentaci významný právě čl. 41 odst. 1 Listiny, v němž se stanoví, že práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4 , čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Takovým zákonem je např. zákon, jenž stanoví, za jakých podmínek mají občané při studiu právo na pomoc státu (čl. 33 odst. 4 Listiny).
Pojmový znak "právo na vzdělání" (čl. 33 odst. 1 Listiny) je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout jakýkoliv z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé k porušení tohoto práva by, podle názoru Ústavního soudu, byla způsobilá, stejně jako v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně disfunkčních a nežádoucích účinků. Právo na vzdělání na vysoké škole nelze tedy, podle názoru Ústavního soudu, chápat jako základní právo v tom smyslu, že by každý byl oprávněn studovat na vysoké škole, jakou si sám zvolí, a že by stát byl povinen zaručit komukoliv takové vzdělání, jaké si přeje. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 172/1990 Sb. má občan právo studovat na vysoké škole ve zvoleném studijním oboru, prokáže-li potřebnou způsobilost pro toto studium; hlediska pro určení potřebné způsobilosti a způsob jejího ověřování schvaluje však na návrh děkana (resp. rektora) akademický senát. Kritéria pro přijetí ke studiu na vysokou školu nejsou tedy stanovena zákonem, ale jsou věcí samosprávné působnosti vysokých škol. Z toho potom, podle názoru Ústavního soudu, nelze vyvodit jiný závěr než ten, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o opravném prostředku proti nepřijetí uchazeče ke studiu na vysoké škole není porušením čl. 36 odst. 2 Listiny. Navzdory této jejich autonomii nemohou však vysoké školy stanovit pro uchazeče takové podmínky, jimiž by ve skutečnosti porušovaly jejich základní lidská práva, kupříkladu tím, že by je diskriminovaly pro jejich příslušnost k jakékoliv národnostní nebo etnické menšině, pro jejich náboženské vyznání apod. Takové porušení základních lidských práv by se potom nepochybně mohlo stát předmětem ústavní stížnosti podané podle ustanovení § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb.
Větu, že "z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí, týkajících se základních práv a svobod podle Listiny" (čl. 36 odst. 2 Listiny), je tedy, podle názoru Ústavního soudu, třeba interpretovat tak, že pokud jde o práva uvedená v hlavě čtvrté Listiny, musí jít vždy o práva konkretizovaná, nerozhodno, zda se tak stalo již přímo Listinou nebo teprve zákonem podle čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto také mezi případy, kdy je vyloučena možnost domáhat se přezkoumání rozhodnutí správního orgánu soudem podle přílohy A k občanskému soudnímu řádu, by sotva bylo možno zařadit rozhodnutí o stanovení úhrady za základní a středoškolské vzdělání, jehož bezúplatnost je výslovně stanovena v čl. 33 odst. 2 Listiny.
K tomuto zásadnímu názoru možno dále dodat, že předpoklady ke studiu jsou ověřovány na akademické půdě, a proto vztahy zde vznikající jsou patrně jiného než vrchnostenského charakteru. K vyloučení těchto a podobných rozhodnutí z přezkumné pravomoci soudů vedla zákonodárce nepochybně i skutečnost, že kromě rozhodnutí, která jednoznačně nelze považovat za rozhodnutí o veřejném subjektivním právu, existují taková, která částečně takovou povahu mají či mít mohou, ale jejichž přezkoumávání soudem není vhodné, a to buď pro povahu orgánu, který je vydal, nebo pro povahu rozhodnutí samého (např. tehdy, když hlediska odborná převažují nad právními). Právě tyto posléze zmíněné důvody zřejmě vedly k uvedení rozhodnutí rektora či akademického senátu ve věci odvolání do rozhodnutí o nepřijetí ke studiu na vysoké škole v příloze A k občanskému soudnímu řádu.
Podle názoru Ústavního soudu ustanovení přílohy A k občanskému soudnímu řádu vylučující možnost domáhat se toho, aby rozhodnutí rektora vysoké školy o odvolání do rozhodnutí děkana v otázkách přijetí či nepřijetí ke studiu na vysoké škole podle § 18 odst. 2 zákona č. 172/1990 Sb. bylo přezkoumáno soudem, není v rozporu s čl. 36 odst. 1, 2 ani čl. 33 odst. 1 Listiny, a proto Ústavní soud rozhodl tak, že návrh podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.

Práva na uvedení odlišného stanoviska ohledně celého rozhodnutí v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, využil soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Pavel Holländer. Téhož práva ohledně odůvodnění rozhodnutí využil soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Paul.