Nález Ústavního soudu České republiky Jménem České republiky

Ústavní soud České republiky rozhodl dne 15. května 1996 v plénu ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. , o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů,

takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I.

Dne 12. února 1996 byl doručen Ústavnímu soudu návrh, opatřený 42 podpisy poslanců Parlamentu České republiky, jehož předmětem je požadavek na zrušení výše uvedených ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti návrhu a zjistil z připojeného podpisového archu poslanců, že v jednom případě jde o duplicitní podpis. I když tím klesl počet poslanců na 41, jsou splněny zákonné podmínky § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu.
Ústavní soud se dále zabýval ověřením formální přípustnosti návrhu skupiny poslanců co do jeho obsahu a zjistil, že návrh na zrušení ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. je přípustný z hlediska čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Naproti tomu návrh skupiny poslanců, aby Ústavní soud rozhodl o zrušení uvedených ustanovení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, odporuje Ústavě samé, protože ta v čl. 87 odst. 1 pod písmenem b) uvádí zrušení jiných (nižších) právních předpisů, než jsou zákony. Zrušení ustanovení zákona na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy není tedy možné.
S výše uvedenými výhradami splňuje však ústavní stížnost formální předpoklady. Věcně napadá skupina poslanců ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. , jež se týkají zavedení tzv. volebních kaucí. Pokud jde o Poslaneckou sněmovnu, zákonná úprava stanoví, že politická strana nebo koalice, jejíž kandidátní listina byla ve volebním kraji zaregistrována, složí do tří dnů po oznámení o registraci kauci 200 000 Kč, přičemž složení kauce je podmínkou zahájení tisku hlasovacích lístků příslušné politické strany nebo koalice. Pokud kauce není složena, hlasovací lístky se nevytisknou. Kauci vrátí krajská volební komise politické straně nebo koalici za podmínky, že tato strana či koalice postoupila do prvního skrutinia, to znamená, že získala alespoň 5 % odevzdaných platných hlasů v celostátním měřítku. Částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu.
Kromě kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny napadá skupina poslanců též kauce pro volby do Senátu (§ 65 citovaného zákona). Zákonná úprava tu vychází z toho, že jednotliví kandidáti jsou povinni po oznámení o jejich registraci složit kauci 20 000 Kč a oznámit to obvodní volební komisi. Složení kauce je podmínkou pro zahájení tisku hlasovacích lístků. Při nesložení kauce se hlasovací lístky netisknou. Také v tomto případě je vrácení kauce tomu, kdo ji složil, vázáno na podmínku jisté míry volebního úspěchu; částka se vrací, jestliže kandidát získá ve volebním obvodu alespoň 6 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů. Také v tomto případě jsou částky, které se nevracejí, příjmem státního rozpočtu.
Skupina poslanců vychází ve svém návrhu z pojmu kauce jako synonyma jistoty, resp. záruky. Konstatují, že v českém právu byla kauce dosud institutem občanského a obchodního závazkového práva a že se jí používá též v občanském soudním řízení, v daňovém (správním) řízení a v trestním právu procesním, že kauce slouží především k zajištění soukromoprávního závazku anebo k zálohování zákonné daňové povinnosti, a zdůrazňují, že taková kauce za žádných okolností nepropadá ve prospěch státu. Pouze v trestním řízení a ve speciálních případech mají kauce též povahu sankce. Navrhovatelé zdůrazňují, že kauce zavedená zákonem č. 247/1995 Sb. (v textu návrhu je zřejmě omylem uvedeno č. 247/1992 Sb.) svou povahou neodpovídá obvyklému pojmu kauce a je vlastně sankcí "sui generis" připomínající státem organizovanou hazardní hru.
Skupina poslanců se ve své další argumentaci obrací k úpravě aktivního a pasivního volebního práva jakožto institutu práva ústavního. Vyslovují názor, že napadený zákon v ustanoveních § 35 a 65 porušuje ústavní meze výkonu volebního práva ve dvou podstatných otázkách: zavádí povinnost subjektů volebního práva složit kauci jako podmínku pro vytištění hlasovacích lístků a dále zavádí institut "nevrácení kauce" a nevrácené kauce zařazuje mezi příjmy státního rozpočtu.
Pokud jde o první otázku, namítají, že pravidelné uskutečňování voleb, jejich organizace a finanční zabezpečení je mezinárodněprávně převzatou a ústavně stanovenou povinností státu. Žádná ústavní norma nepřipouští, aby stát podmiňoval splnění své zákonné povinnosti zahájit tisk hlasovacích lístků složením kauce a aby politickým stranám a občanům byla uložena povinnost jejich tisk financovat nebo jej garantovat kaucí.
Také propadnutí kauce ve prospěch státního rozpočtu pokládá skupina poslanců za odporující jak ústavním předpisům, tak i mezinárodněprávním závazkům České republiky. Navrhovatelé uvádějí, že propadnutí kauce ve prospěch státu je zcela nezávislé na vůli a chování subjektu a že vůbec není vyvoláno jeho protiprávním chováním. O tom, zda kandidát získá alespoň 6 % z celkového počtu platných hlasů, rozhodují výlučně voliči. Vnitřní rozpor volebního zákona spatřují i v tom, že volební kauce odporují § 84 volebního zákona, podle něhož se všechny výdaje orgánů státní správy, obcí a volebních komisí, spojené s volbami do Parlamentu, hradí ze státního rozpočtu. Ustanovení zákona o propadnutí kaucí ve prospěch státu považují za finanční sankci v neprospěch zaregistrovaných politických stran a kandidátů za to, že ve volbách neuspěli, a současně za vynucený mimořádný příspěvek méně úspěšných politických stran a kandidátů ve prospěch státu.
Konečně pak se skupina poslanců obrací proti volebním kaucím s poukazem na skutečnost, že nevytištění hlasovacích lístků řádně přihlášených a oficiálně zaregistrovaných kandidátních listin a kandidátů z důvodu nesložení kauce je neústavním zásahem do ústavního práva všech politických stran podílet se na tvorbě Parlamentu a do ústavního práva jednotlivých občanů ucházet se o volební přízeň voličů a o parlamentní mandát. Namítají, že Ústava předpokládá politický systém založený na svobodném a dobrovolném vzniku a na volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy, zatímco ustanovení volebního zákona politickým stranám a koalicím s menším majetkovým zázemím faktickou možnost účastnit se voleb odpírají. Kauce je překážkou volné soutěže a nutí politické strany, aby se orientovaly na materiální stránku činnosti či hledaly podporu od jiných subjektů, z nichž plynou příjmy bez ohledu na demokratické cíle a principy.
V této souvislosti namítají rovněž porušení zásady rovnosti ve volbách tím, že je možné nepřipustit k účasti na volbách subjekty, které nemají v celostátním měřítku 1 600 000 Kč pro jedny volby. Tato částka se může z hlediska jiných subjektů zdát nepodstatnou, může však u menších subjektů s nevelkým majetkovým zázemím vést k vyloučení z voleb. Skupina poslanců vyslovuje názor, že jakákoli částka, bez ohledu na její výši, jako podmínka výkonu pasivního volebního práva zvýhodňuje subjekty, které jsou lépe připraveny k soutěži na ekonomickém poli než k soutěži na poli myšlenek a ideí. Rovnost je třeba chápat jako možnost účastnit se moci zákonodárné bez jakéhokoli majetkového omezení. Volební zákon však může v naplnění pasivního volebního práva účinně zabránit zaregistrovaným stranám a kandidátům právě pro nedostatek majetku.
V závěru svého návrhu poukazuje skupina poslanců na rozpor volebního zákona, pokud jde o jeho ustanovení o kaucích, s čl. 5 a čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy a s čl. 4 odst. 1, 2 a 4, čl. 11 odst. 2 , čl. 20 odst. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod a dodává, že Česká republika je vázána i ve svém volebním právu mezinárodními smlouvami, zejména též čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, v níž se uvádí závazek konat volby za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu na volbu zákonodárného sboru. V této souvislosti též poukazují na zákaz diskriminace podle čl. 14 Úmluvy.
Návrh skupiny poslanců zaslal Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb. Parlamentu České republiky se žádostí o písemné vyjádření do 30 dnů ode dne doručení. Na tuto výzvu obdržel dne 22. března 1996 Ústavní soud písemné vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, podepsané jejím předsedou PhDr. Milanem Uhdem, v němž se uvádí, že volební zákon i ve svých ustanoveních o kaucích byl schválen předepsanou většinou a prošel řádným procesem schvalování a vyhlášení, takže představuje stupeň dosaženého konsensu v rámci Parlamentu. Pokud jde o důvody zavedení volebních kaucí, cituje se jednak potřeba omezení roztříštěnosti politických sil v České republice, jež by mohla vést ke ztížení funkce zastupitelského orgánu, a zejména pak se poukazuje na vysoké náklady, jež státu vznikají při tisku hlasovacích lístků za předpokladu, že soupeřících politických stran a kandidátů je neúměrně vysoký počet. Konečně pak odkazuje vyjádření Parlamentu České republiky na důvodovou zprávu k vládnímu návrhu volebního zákona, v jejíž obecné části se uvádí, že "se v zákoně zakotvují kauce kandidujících politických stran při volbách do Poslanecké sněmovny a do Senátu, a to na základě zkušeností ze zahraničí, konkrétně z Francie".

II.

Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je zamítnut v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než devět soudců (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95). V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. , menšina sedmi soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu.
Stanovisko relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, se zakládá na následujících argumentech:
Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. je ve volbách do Poslanecké sněmovny politická strana nebo koalice povinna složit kauci 200 000 Kč ve všech volebních krajích, v nichž byla kandidátní listina politické strany nebo koalice zaregistrována. Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce politické straně nebo koalici vrací, pokud postoupila do prvního skrutinia, tj. v případě, jestliže politická strana získala více než 5 % hlasů nebo v případě koalice více než v § 49 odst. 2 a 3 zákona č. 247/1995 Sb. požadovaný počet hlasů. V této souvislosti nutno rovněž zmínit nárok politické strany na stálý příspěvek v případě získání nejméně 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny, přičemž tento příspěvek činí nejméně 3 000 000 Kč ročně (§ 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb. , o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů).
Obdobná povinnost jako pro volby do Poslanecké sněmovny je stanovena i pro volby do Senátu, a to pro každého, jehož přihláška byla registrována, složit kauci 20 000 Kč (§ 65 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.). Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce vrací tomu, kdo získal ve volebním obvodu alespoň 6 % z celkového počtu platných hlasů.
Ačkoli volební zákon spojuje zakotvení volební kauce se zahájením tisku hlasovacích lístků, nejedná se o příspěvek na volby, nýbrž o speciální právní institut tvořící jednu z podmínek volitelnosti.
Čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod zakotvují ochranu svobodné soutěže politických stran, přičemž tomuto účelu podřizují zákonnou úpravu všech politických práv a svobod, tudíž i práva volebního. Podle čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod platí všeobecnost a rovnost pasivního volebního práva pro volby do Parlamentu České republiky. Čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 3 Dodatkového protokolu k této úmluvě zakotvuje zákaz diskriminace v právní úpravě svobodných voleb.
V posuzované věci nutno tedy zodpovědět otázku, zdali je volební kauce takovým komponentem zákonné úpravy volebního práva, jenž omezuje svobodnou soutěž politických stran.
Za svobodné lze považovat takové volby, v nichž existuje svoboda vstupovat se svou politickou alternativou do volebního procesu (tj. existuje svoboda zakládání politických stran a svoboda navrhování kandidátů na funkce poslanců ve většinovém systému), dále svoboda ucházet se o podporu voličů a komunikovat s veřejností, jakož i svoboda voliče vybírat z více politických alternativ, reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty na funkce poslanců.
Ústavní systém České republiky je založen na principu reprezentativní demokracie (čl. 2 Ústavy), přičemž podle čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy se volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásad poměrného zastoupení a volby do Senátu podle zásad většinového systému.
Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí) zúčastněných na politické soutěži. Jeho promítnutím je minimální reprezentativnost jako náležitost návrhu na registraci politické strany podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb. , ve znění pozdějších předpisů. Obdobný požadavek je vyjádřen i v případě nezávislého kandidáta pro volby do Senátu v podmínce jeho přihlášky podle § 61 odst. 6 zákona č. 247/1995 Sb.
Právní řád České republiky obsahuje tedy nejen aposteriorní nástroje integrace politického systému (kterými jsou omezující klauzule), nýbrž i nástroje apriorní.
Účelem existence politických stran je politická reprezentace části veřejnosti, účast ve volbách a snaha jejich prostřednictvím získat zastoupení v zastupitelských sborech, především v Parlamentě, případně v dalších volených orgánech veřejné moci.
Z hlediska voleb nutno tedy v první řadě svobodu politické soutěže spatřovat v ústavnosti podmínek volitelnosti politických stran. Při posuzování souladu napadených ustanovení volebního zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy je proto klíčovou otázkou, zdali zákonem vyžadované volební kauce lze podřadit do rámce podmínek minimální reprezentativnosti strany, resp. nezávislého kandidáta a zdali zákonodárce zvolil za tím účelem adekvátní prostředek (tj. zdali minimální reprezentativnost lze prokazovat pouze určitým počtem podpisů sympatizantů politické strany, resp. určitým počtem jejích členů nebo i jinými prostředky).
Smysl volební kauce ve volbách do Poslanecké sněmovny je působení ve směru omezení účasti ve volbách stranám, jejichž reprezentativnost je nižší než 3 % odevzdaných hlasů (v opačném případě je totiž garantován státní příspěvek nebo i vrácení kauce). Jde tudíž o určité akcesorium k omezující klauzuli podle § 49 zákona č. 247/1995 Sb. Cílem tohoto akcesoria je omezit počet politických stran a hlasů pro ně odevzdaných, k nimž se při zjišťování volebních výsledků a přidělování mandátů podle § 49 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb. nepřihlíží.
Obdobný smysl a cíl sleduje i volební kauce v případě voleb do Senátu.
Argumentem ve prospěch vhodnosti kaucí jako podpůrného nástroje vypovídajícího o minimální reprezentativnosti strany, jakož i nástroje minimalizujícího počet hlasů, ke kterým se při zjišťování volebních výsledků nepřihlíží, mohou být možné spory o pravost podpisových listin nebo o okolnostech jejich pořizování.
Při poměřování omezení možnosti účasti ve volbách volební kaucí a smyslu a účelu volební kauce je potřeba zejména zvážit intenzitu tohoto omezení, tj. skutečnost, do jaké míry výška kauce pro nezávislé kandidáty a politické strany z pohledu požadavku minimální reprezentativnosti je podmínkou ústavně nepřijatelnou.
Pokud má kauce plnit svůj účel a smysl a současně neomezovat svobodnou a volnou soutěž politických sil, musí v propočtu na počet sympatizantů, naplňující podmínku minimální reprezentativnosti, představovat nepatrnou sumu, neomezující ani nejběžnější osobní výdaje. Tato podmínka je v právní úpravě voleb do obou komor Parlamentu České republiky splněna, i když u voleb do Poslanecké sněmovny na mezní hranici únosnosti.
Uvedené důvody vedly k závěru o souladu ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a tím k zamítnutí návrhu na jejich zrušení.

Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v.r.

Práva na uvedení odlišného stanoviska k nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, využili soudci Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Paul a JUDr. Vlastimil Ševčík.