Nález Ústavního soudu České republiky Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 5. listopadu 1996 v plénu ve věci návrhu
senátu 6 A Vrchního soudu v Praze na zrušení § 90 odst. 1
věta první ve slovech "§ 5 odst. 6
" zákona České národní rady č. 114/1992 Sb.
, o ochraně přírody a krajiny,
takto:
Ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Senát 6 A Vrchního soudu v Praze (dále jen "Vrchní soud") v řízení podle části páté hlavy první a druhé občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [dopisu
Ministerstva životního prostředí České republiky (dále jen "Ministerstvo")
ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94] dospěl k závěru, že
ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky, konkrétně s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), který stanoví, že státní moc slouží
všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon, a s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který má stejný obsah. Na odůvodnění svého závěru Vrchní soud uvedl,
že napadená právní úprava vyloučením správního řádu z aplikace na
řízení o vydání povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů
chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána
(§ 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.), vytvořila situaci, kdy správní úřad [v dané věci Ministerstvo, viz § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.] může zcela libovolně vydání povolení odpírat, ba dokonce i odmítat rozhodnout
vůbec, aniž by žadatel měl - díky české úpravě správního soudnictví
- reálnou možnost domoci se soudní ochrany. Neexistence jiné
zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, má podle Vrchního
soudu, vedle již zmiňované libovůle, další zásadní důsledky, a to konkrétně,
že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů;
není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen
věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů, není také povinen dbát
toho, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věcí,
a naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost, aby taková
práva sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu rozhodnutí. Stejně
tak neplatí ani řada dalších povinností a pravidel, uvádí Vrchní soud,
například v takovém procesu není ani žádného účastníka řízení, o
věci může rozhodovat i takový pracovník správního orgánu, který má na
výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno
nahlížet do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně
doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno, dále tu není povinnost
opatřit pro rozhodnutí potřebné podklady, není tu ani vázanost rozhodnutou
prejudicielní otázkou, lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují,
proti rozhodnutí se také nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze
zrušit obnovou řízení nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci. Dále Vrchní soud dovozuje,
že za situace, kdy správní orgán nemá v řízení žádnou zákonnou
povinnost, neporušuje logicky zákon ani tím, že žádné rozhodnutí nevydá,
ať netečností nebo výslovným odepřením vůbec se věcí zabývat. Ten,
o jehož práva jde, se nemůže v takovém případě obracet ani na správní
soud, protože schází základní podmínka řízení, totiž nezákonné rozhodnutí
jako mocenský akt, jímž je vrchnostenským způsobem dotčena pozice
osoby, která k výkonu svého práva takový akt potřebuje. Dále Vrchní
soud ve svém návrhu znovu konstatuje, že totální vyloučení správního
řádu z rozhodování o právech a povinnostech občanů za situace, kdy
neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen
respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, v nichž je upravena ústavní povinnost správního orgánu postupovat zákonným
způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost a současně hmotněprávní
předpis vyloučí užití zákona tento postup upravujícího, je
taková výluka podle Vrchního soudu v rozporu s Listinou i Ústavou. V dalších částech svého návrhu Vrchní soud rekapituluje obsah svého
spisu sp. zn. 6 A 1/95, v němž se žalobce Š. H. domáhá zrušení správního
aktu dopisu Ministerstva ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94,
kterým žalovaný Ministerstvo sdělil, že vývoz a dovoz živočichů a rostlin,
zvláště chráněných Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými
druhy volně žijících živočichů a rostlin a zákonem ČNR č. 114/1992 Sb., je obecně zakázán a že se povoluje mimo správní řízení, není na něj
právní nárok, a proto také není povinen vydat "zamítavé stanovisko".
Žalobce pak namítá, že Ministerstvo jednak vyžaduje splnění podmínek,
které přesahují rámec citované úmluvy, a dále dovozuje, že dopis ze
dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94 je rozhodnutím naříkatelným před
správním soudem, i když nemá obvyklou formu, především proto, že je
individuálním správním aktem. Dále žalobce dospívá k závěru, že vydání
povolení není věcí volné úvahy a že po splnění podmínek mu mělo být
povolení vydáno. Ministerstvo jako žalovaný, pokračuje Vrchní soud,
ve svém vyjádření především odmítlo, že by žádost žalobce byla předmětným
dopisem zamítnuta, a naopak uvedlo, že dopis obsahoval pouze vyjádření
názoru, že pokud žalobce prokáže skutečnosti specifikované v dřívější
korespondenci, bude mu povolení uděleno s tím, že na druhé straně
není na vydání povolení právní nárok. Vrchní soud pak uvedl, že
zvíře chované žalobcem je z hlediska občanskoprávního věcí, a tedy i
předmětem vlastnického práva. Vlastník věci ve smyslu čl. 11 Listiny může s věcí nakládat (ius disponendi) a je podroben omezením, jejichž
základ spočívá v odstavci 3 uvedeného článku Listiny. Tato omezení však musí být vyslovena pouze
zákonem. Jedním z těchto omezení je, jak uvádí Vrchní soud, nutnost opatřit
si úřední povolení k vývozu či dovozu podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., což spadá do kompetence žalovaného Ministerstva [§ 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.], avšak v podobě udělení souhlasu. Z této skutečnosti Vrchní soud dovozuje,
že dovolovací akt nemůže Ministerstvo doplnit o žádné podmínky.
Stejně tak, dodává Vrchní soud, může vlastník s věcí podnikat, tj.
realizovat své další základní právo podle čl. 26 Listiny. Dále Vrchní soud vyslovil názor, že na vydání povolení je právní nárok,
ale že v dané věci chybí další předpoklad řízení, totiž rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu § 244 odst. 3 o. s. ř., když z obsahu spisu vyplývá, že Ministerstvo očividně nerozhodlo a žádost
o vydání povolení nezamítlo. Protože právo České republiky nezná
ani institut žaloby proti správnímu orgánu pro nečinnost, ani institut
žaloby na uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí, či
žaloby na určení, že správní orgán nezákonně odpírá rozhodnout, jde
dle Vrchního soudu o případ odepření správní jurisdikce, kterou může
napravit de lege lata Ústavní soud tím, že vysloví zásah orgánu veřejné
moci do základního lidského práva a napříště takový zásah zakáže.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se v dopise ze dne 16.
září 1996 podepsaném jejím předsedou ing. Milošem Zemanem vyjádřila tak,
že odkázala na důvodovou zprávu k návrhu zákona ČNR č. 114/1992 Sb., kde se v obecné části uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana
všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání
nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že
zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných
druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části se pak k § 90 uvádí, že toto ustanovení vylučuje předpisy o správním řízení u některých
druhů rozhodování podle tohoto zákona a že ze správního řízení jsou
vyloučeny činnosti, které mají charakter organizační, oznamovací,
evidenční, plánovací nebo jsou výrazem státní suverenity (schvalování
vývozu, resp. dovozu některých zvláště chráněných částí přírody). K
vlastnímu návrhu Vrchního soudu Poslanecká sněmovna Parlamentu České
republiky uvedla, že výklad Vrchního soudu vychází z obecné úpravy správního
řízení pouze jediným zákonem, a to správním řádem, ale že složitost
a rozmanitost veřejné správy vyžaduje i existenci zvláštních
úprav. Proto také v právních předpisech správního práva jsou obsaženy
otázky procesního charakteru, které upravují postupy mnohdy jinak než
správní řád. Konkrétně v případě § 90 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. pak dovozuje, že sice stanoví, že se nepostupuje podle ustanovení správního
řádu, což však současně neznamená, že by takový postup nebyl správním
řízením. Přitom skutečnost, že citovaný zákon nestanoví zvláštní
procesní pravidla, znamená, že se musí vycházet z obecných zásad
správního řízení, z čehož dále plyne i to, že stanoví-li zákon, že správní
orgán povoluje vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů, stanoví
zároveň povinnost v konkrétním případě rozhodnout. Nepostupuje-li
příslušný správní orgán uvedeným způsobem, nejedná se o nedostatek
zákonné úpravy, ale o pochybení v činnosti tohoto orgánu. Závěrem se
uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem
posoudil ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 31. schůzi České národní rady ve dnech 18. - 21.
února 1992 vyplývá, že zákon ČNR č. 114/1992 Sb. byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, totiž hlasy 105 poslanců,
tři poslanci byli proti a čtyři poslanci se zdrželi hlasování
(čl. 102 a násl. ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci). Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne
25. března 1992. K projednání a přijetí zákona došlo na základě vládního
návrhu - sněmovní tisk 497 a společné zprávy výborů k němu - sněmovní
tisk 579. Lze tedy mít za to, že zákon byl přijat a vydán v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Vzhledem k tomu, že je věcí dosud probíhajícího řízení podle části páté hlavy první a druhé o. s. ř. před obecným soudem a eventuálně i následujícího řízení před Ústavním
soudem podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. nejen vyřešení otázky, zda dopis Ministerstva ze dne 26. října 1994 č.
j. OOP/4616/94 je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení podle části páté hlavy první a druhé o. s. ř., ale také rozhodnutím podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., na které je či není nárok, omezil Ústavní soud svá zkoumání pouze na
tu část návrhu, která se zabývá ústavností § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jenž stanoví, že obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na
řízení podle § 5 odst. 6, § 6, § 11 odst. 3, § 17, 18, 24, 27, 38, 40, § 46 odst. 2, § 52, 53 a 69 tohoto zákona. V § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. se uvádí, že vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů chráněných
mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána, povoluje orgán
ochrany přírody. Podle § 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb. je tímto orgánem Ministerstvo. Ústavní soud při posuzování ústavnosti
napadeného ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uvádí: "Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon." Splnění postulátu
uvedeného v první části citovaného ustanovení Ústava vymezuje
požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak zabudována
nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného
podkladu pro její uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či
jinou samostatnou normou. Také čl. 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní
moci. Protože § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" tím, že vylučuje použití obecných předpisů o správním řízení, zakládá
absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní
moci Ministerstvem v souvislosti s povolováním vývozu a dovozu ohrožených
rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, je vzhledem
k nedostatku jiné právní úpravy tohoto řízení (srov. § 90 odst. 1 věta první ve slovech "na řízení podle...") v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny. Tímto vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci
jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých
práv.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v.r.