Nález Ústavního soudu Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 3. července 2000 o návrhu Okresního soudu v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb. , o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, takto:

Návrh se zamítá.
Odůvodnění

I.

Dne 10. dubna 2000 obdržel Ústavní soud návrh Okresního soudu v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb. , o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to slova "soudcům". Předseda senátu 7 C jednající za Okresní soud v Hradci Králové - Mgr. Boris Nypl, v návrhu uvedl, že dne 12. ledna 2000 byla soudu doručena žaloba, v níž soudce Krajského soudu v Hradci Králové JUDr. P. K. navrhl, aby soud uložil žalovanému Krajskému soudu v Hradci Králové povinnost zaplatit žalobci další plat za druhé pololetí roku 1999 ve výši 64 900 Kč. Žalobce je přesvědčen, že mu nárok na další plat vznikl na základě § 4 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel dále uvedl, že k rozhodnutí ve věci by bylo třeba užít zákon č. 308/1999 Sb. Soud má však za to, že uvedený zákon je v části, v níž se odnímá plat soudcům, v rozporu s čl. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod . Je všeobecně známo, že v nedávné minulosti rozhodl Ústavní soud v analogické věci. Nálezem publikovaným ve Sbírce zákonů pod č. 233/1999 Sb. byl částečně zrušen zákon č. 268/1998 Sb. , o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to právě pokud jde o odejmutí dalšího platu soudcům. Ústavní soud v nálezu vyslovil názor, že odejmutí dalšího platu soudcům je ohrožením principu soudcovské nezávislosti. Zákon č. 308/1999 Sb. , jehož má být v řízení o návrhu žalobce JUDr. P. K. použito, je podle tvrzení navrhovatele v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod ze stejných důvodů.

II.

Po zjištění, že neexistují důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ani pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu , byl návrh v souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k vyjádření.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., uvedla, že v průběhu projednávání návrhu zákona rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny upozornil Poslaneckou sněmovnu, že nálezem Ústavního soudu z 15. září 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb. došlo k vynětí soudců z ustanovení o odejmutí dalšího platu (§ 1 zákona č. 268/1998 Sb. , o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry). Ve druhém čtení návrhu zákona podal poslanec-zpravodaj vládního návrhu zákona pozměňovací návrh na vypuštění soudců jak z názvu zákona, tak z ustanovení § 1 vládního návrhu zákona. Poslanecká sněmovna však tento návrh nepřijala a nepřijala ani obdobné znění návrhu zákona schváleného Senátem. Poslanecká sněmovna nevnímá jako ohrožení soudcovské nezávislosti skutečnost, že se celoplošně a jednorázově odnímá část platového nároku všem soudcům, neboť soudce nepovažuje za zvláštní kategorii občanů, na které by se neměly vztahovat přijímané zákony. Ohrožením soudcovské nezávislosti naproti tomu by bylo, kdyby konkrétnímu soudci v konkrétním rozhodování konkrétního případu bylo navrženo buď zvýšení nebo snížení platového nároku k dosažení toho, aby soudce rozhodl určitým způsobem. Zákon č. 308/1999 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Za tohoto stavu nelze podle názoru Poslanecké sněmovny než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.
Předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešová ve vyjádření k návrhu uvedla, že Senát při projednávání předmětného návrhu zákona respektoval rozhodnutí Ústavního soudu přijaté v roce 1999 k návrhu na zrušení zákona č. 268/1998 Sb. , které bylo vyhlášeno pod č. 233/1999 Sb. V této souvislosti poukazuje na vyjádření Senátu zaslané Ústavnímu soudu k návrhu na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., v jehož části III. je vysloven názor Senátu na povahu dalšího platu a respektování ústavního principu soudcovské nezávislosti. Ve vyjádření se poukazuje na to, že hmotné zajištění soudců je realizováno především formou pravidelného měsíčního platu, jeho výší a podmínkami poskytování. Tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Přitom i v hodnotící zprávě Evropské komise o České republice bylo uvedeno, že "platy soudců jsou relativně vysoké", přičemž v jiných oblastech, např. pokud jde o policii a správní struktury, bylo jako na přetrvávající problém poukázáno na nízkou úroveň platů. Tyto aspekty jsou silně vnímány i naší veřejností. Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžní plnění poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním pololetí, přičemž ze samotných podmínek nároku, kdy jednou z nich je trvání pracovního vztahu soudce k poslednímu dni kalendářního pololetí, vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož snížení by mohlo mít za následek porušení principu nezávislosti soudců.
Senát návrh zákona projednal na své 11. schůzi dne 18. listopadu 1999 a vrátil jej Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů.

III.

Po přezkoumání návrhu Ústavní soud neshledal opodstatněnost důvodů, na nichž je založen návrh na zrušení slova "soudcům" v § 1 zákona č. 308/1999 Sb. , jak je v petitu návrhu požadováno.
Podaný návrh představuje případ řízení o konkrétní kontrole norem. To znamená, že v jeho rámci Ústavní soud sice přezkoumává ústavnost napadeného ustanovení zákona, který je obecně závazný, nicméně toto řízení bylo zahájeno z důvodu řešení konkrétního případu před obecným soudem, když řízení bylo v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy přerušeno a věc (tzn. návrh na zrušení části ustanovení zákona) byla předložena Ústavnímu soudu.
Také v tomto typu řízení však platí, že pro přijetí rozhodnutí pléna Ústavního soudu zrušujícího ustanovení zákona nestačí prostá většina soudců, nýbrž je nutná kvalifikovaná většina alespoň devíti přítomných soudců (ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ). V důsledku toho podle ustálené judikatury Ústavního soudu "návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je zamítnut v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina nevysloví, tj. i tehdy, kdy většina hlasující pro zrušení čítá méně než devět soudců" (nález z 15. května 1996 sp. zn. Pl. ÚS 3/96, Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, C. H. Beck, Praha, 1997, str. 319, podobně nález ze 17. května 1994 sp. zn. Pl. ÚS 36/93, tamtéž, sv. 1, 1994, str. 183).

Jak je v další části odůvodnění uvedeno, v daném případě Ústavní soud projednával analogický návrh po devíti měsících a po opětovném setrvání zákonodárce na původním stanovisku za jiných okolností a v poněkud jiném složení pléna než při jednání ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/99. Vzhledem k tomu, že návrh na zrušení ustanovení zákona v tomto případě nedosáhl zákonem stanovené kvalifikované většiny devíti soudců, byl zamítnut a argumentace odpůrců tohoto zákona, resp. napadeného ustanovení byla tím překonána. Tato situace je důsledkem střetu dvojího přístupu k namítanému porušení principu nezávislosti soudců, k němuž došlo jak v souvislosti s prvním nálezem, tak i nyní.
První pojetí, které se prosadilo v nálezu z 15. září 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (č. 233/1999 Sb. ) a kterým byla řešena analogická situace týkající se dalších platů soudců za druhé pololetí roku 1998, vychází z názoru, že tento způsob řešení problematiky dalších platů soudců zákonodárcem ve skutečnosti devalvuje jednu ze základních demokratických hodnot, jakou představuje soudcovská nezávislost. Podle zastánců tohoto pojetí tak odejmutí tzv. čtrnáctého platu soudcům znamená Průlom do jaksi "nezadatelného" práva soudců na nekrácení náhrad, jež jsou jim poskytovány jakožto záruky jejich nezávislosti a právní jistoty.
Druhé pojetí, které při konečném hlasování převládlo v nyní souzené věci, naopak považuje za důležité zdůraznit, že odlišné posuzování pouze jedné skupiny státem placených osob - soudců, i když chráněné ve zvýšené míře ústavními kautelami principu nezávislosti, by znamenalo v uvedeném kontextu stěží přijatelné zvýhodnění, když postupem zákonodárce bylo generelně dotčeno materiální zabezpečení veřejné sféry jako celku. Z hlediska legitimity cíle napadeného zákona Ústavní soud uznává, že soudci obecných soudů se nenacházejí v jakémsi "právním a ekonomickém vakuu", které by je zcela izolovalo od okolní hospodářské a sociální reality. Nelze tedy kategoricky tvrdit, že soudci obecných soudů mají apriorní právo na takové materiální zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem a za žádných okolností měněno. Na druhé straně je však Ústavní soud vzdálen názoru, že by plat soudců měl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Pokládá proto nalezené řešení za výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů a jen v souvislosti s celkovou přiměřenou úpravou platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců. Jedině v této celkové souvislosti lze uznat dopad finančních potíží státu též na soudcovské platy.
Právě za těchto okolností by připuštěním výjimky došlo k porušení ústavního principu rovnosti, na jehož základě je této zákonné úpravě podrobena celá oblast státních zaměstnanců i ústavních činitelů. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 308/1999 Sb. se "považuje za správné, aby stejně jako v letech 1997 a 1998 byl představitelům státní moci a dalším osobám, jejichž výše platu je odvozována od platů zaměstnanců ministerstev, nárok na další plat za druhé pololetí roku 1999 odejmut". Platy soudců jsou upraveny zákonem č. 236/1995 Sb. , ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona se plat určí jako součin platové základny a platového koeficientu stanoveného v závislosti na odpovědnosti a náročnosti vykonávané funkce. Podle odstavce 3 téhož paragrafu pak se platovou základnou rozumí souhrn nejvyššího platového tarifu a maximální výše osobního příplatku stanovených zvláštním předpisem pro zaměstnance ministerstev. Výše platu je tedy přímo odvislá od výše platů zaměstnanců orgánů státní správy. Podle názoru Ústavního soudu tato propojenost platů, byla-li jednou přijata jako princip pro odměňování zaměstnanců státu, měla by být ctěna jak v případech valorizace tarifů (např. zvýšení o 17 % od 1. ledna 1999, jež mělo za následek zvýšení platů všech představitelů státní moci a státních zaměstnanců včetně soudců), tak také při omezování výše některých materiálních požitků.

Ústavní soud respektoval Parlament České republiky, který přijetím zákona č. 308/1999 Sb. využil své zákonodárné pravomoci (čl. 15 odst. 1 Ústavy ) a vycházeje z možností státního rozpočtu a ekonomické situace státu usoudil, že sounáležitost s ostatními je jednou z občanských ctností, jichž jsou příslušníci soudcovského stavu nositeli a jež má své opodstatnění i v liberální společnosti. Nevyplacení dalšího platu nemůže ohrozit nezávislost soudců zejména proto, že nejde ani o překvapivý, ani o hluboký zásah do materiálního zabezpečení soudců. Nezávislost soudců je rovněž charakterizována řadou ústavních garancí, jako je jmenování do funkce bez časového omezení (čl. 93 odst. 1 Ústavy ) nebo zákaz být proti své vůli odvolán nebo přeložen (čl. 82 odst. 2 Ústavy ). Nadřazováním této zcela dílčí změny v materiálním zabezpečení soudců nad ostatní atributy soudcovské nezávislosti by naopak mohlo dojít ke snížení důvěry občanů v nezávislou justici, což si jistě i sami soudci, jak Ústavní soud předpokládá, uvědomují.
K namítané protiústavnosti odnětí dalších platů za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 soudcům je třeba dodat, že tyto další platy byly současně se soudci odebrány rovněž představitelům moci výkonné a moci zákonodárné. Mimořádné finanční krácení příjmů v celé sféře moci zákonodárné, výkonné i soudní respektovalo rovnováhu klasické dělby moci a svým rozsahem i omezenou časovou dimenzí neposkytlo racionální důvod pro jednostranné vynětí soudců z tohoto obecného zásahu státu, když nařízeními vlády č. 248/1998 Sb. a č. 126/2000 Sb. došlo již dříve ke krácení dalšího platu u zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí. Zákonodárce, který se nacházel v časovém prodlení, nemohl, vzhledem k případné námitce retroaktivity, použít stejné metody krácení platu (tj. obou dalších platů o polovinu) k dosažení stanoveného cíle rozpočtové úspornosti, jakož i omezení nerovnosti obou kategorií příjemců dalšího platu, a přistoupil proto k odnětí celého jednoho, a to pozdějšího z nich.

Ústavní soud ze všech uvedených důvodů shledal postup Parlamentu České republiky přiměřeným vzniklé situaci a nedospěl k závěru, že napadeným ustanovením zákona byl porušen princip nezávislosti soudců. Proto Ústavní soud návrh na zrušení slova "soudcům" v § 1 zákona č. 308/1999 Sb. zamítl (§ 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ).

Předseda Ústavního soudu:
v z. JUDr. Holeček v. r.
místopředseda

Odlišné stanovisko zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Eva Zarembová a k jeho odůvodnění soudci JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů a JUDr. Jiří Malenovský.