Nález Ústavního soudu Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu Okresního soudu v Karviné
na vyslovení protiústavnosti § 18a odst. 1 písm. c)
, § 18a odst. 2 písm. b)
věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb.
, o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.,
takto:
Dne 29. 6. 2000 obdržel Ústavní soud návrh Okresního soudu v Karviné na
zrušení některých ustanovení zákona č. 111/1994 Sb.
, o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb., (dále jen "zákon o silniční dopravě"). Konkrétně se jedná o § 18a odst. 1 písm. c)
ve znění: "uložit cestujícímu, který se neprokázal platným jízdním dokladem,
zaplatit přirážku nebo vyžadovat od cestujícího osobní údaje
potřebné na vymáhání přirážky", § 18a odst. 2 písm. b)
věty za středníkem ve znění: "neprokáže-li se platným jízdním dokladem,
zaplatit přirážku nebo se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání
zaplacení přirážky" a § 18a odst. 3
zákona ve znění: "Výši přirážky stanoví dopravce v přepravních podmínkách.
Výše přirážky nesmí přesáhnout částku 1 000 Kč." Předseda senátu
27 C jednající za Okresní soud v Karviné Mgr. Milan Pelikán v návrhu
uvedl, že žalobou podanou u Okresního soudu v Karviné se žalobce domáhal
vydání rozhodnutí, kterým by soud žalovaného zavázal zaplatit žalobci
částku ve výši 408 Kč s příslušenstvím. V žalobě bylo tvrzeno,
že žalovaný se v Praze dne 26. 6. 1998 na lince č. 113 hromadné dopravy
provozované žalobcem nemohl prokázat přepravnímu kontrolorovi platným
jízdním dokladem a naplnil tak podmínky pro to, aby na něm žalobce
požadoval úhradu částky ve výši 408 Kč. K důkazu byla žalobcem předložena
listina označená jako "Hlášení o zjištění totožnosti cestujícího
a přestupku proti MPŘ" č. 2100500, ze které bylo zjištěno, že žalovaný
se dne 26. 6. 1998 v 13.50 hodin na lince č. 113 při kontrole v
úseku od zastávky Zálesí do zastávky Kačerov neprokázal žádným jízdním
dokladem. Listina dále obsahuje údaj o typu přestupku označeného jako
"A", osobní údaje žalovaného, údaj o postihu ve výši 400 Kč, údaj
o jízdném ve výši 8 Kč a údaje o kontrolorovi a jeho podpis. Hlášení
bylo zpracováno dne 28. 6. 1998.
Při právním posuzování popsaného skutkového stavu Okresní soud v Karviné
vycházel zejména z čl. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina"), § 1 odst. 2
, § 2
, 3
, 488, 760 a 772 občanského zákoníku
, § 1
, § 2 odst. 2
, § 18a odst. 1 písm. c)
, odst. 2 písm. b)
a odst. 3
zákona o silniční dopravě účinného od 1. 4. 1998.
Ve svém návrhu soud uvedl, že podle čl. 1 Listiny
lidé jsou svobodní a rovní v důstojnostech i v právech. Tato rovnost
v právech je základním právem, které je nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné
a nezrušitelné. Listina sice výslovně nestanoví, že se vztahuje
i na právnické osoby, soud má však za to, že pokud v občanskoprávních
vztazích vystupuje právnická osoba, pak se čl. 1 Listiny
vztahuje i na vztah vzniklý mezi touto osobou a fyzickou osobou. Čl. 1 Listiny
se pak podle názoru soudu přenáší i do normy nižší právní síly, a to
do § 2 odst. 2 občanského zákoníku,
podle kterého v občanskoprávních vztazích mají účastníci rovné postavení.
Smlouva o přepravě osob podléhá právnímu režimu občanského zákoníku
. Podle § 760
smlouvou o přepravě osob vzniká cestujícímu, který za stanovené jízdné
použije dopravní prostředek, právo, aby ho dopravce přepravil do místa
určení řádně a včas. Cestující vstupem do dopravního prostředku uzavírá
s dopravcem konkludentně smlouvu o přepravě. Norma předložená
ke zrušení, jejíž ustanovení by v tomto případě soud musel použít, je
podle názoru Okresního soudu v Karviné svým charakterem normou veřejnoprávní,
nepřípustně zvýhodňující žalobce v poměru soukromoprávním,
a tedy je v rozporu s čl. 1 Listiny
(a § 2 odst. 2 občanského zákoníku
). Jednostranné zvýhodnění na straně dopravce spočívá v možnosti ukládat
sankci a stanovit její výši v podobě tzv. přirážky v případě, že se
cestující neprokáže platným jízdním dokladem. O uložení sankce a tedy
o tom, že byla porušena povinnost, rozhoduje pověřená osoba druhé smluvní
strany, té, která by měla být v rámci vzniklého vztahu ve stejném
postavení jako strana žalovaná. Na tom dle názoru soudu nemění nic
ani odkaz na zvláštní právní předpisy (§ 772 občanského zákoníku).
Soud má za to, že v soukromoprávních vztazích jsou účastníci oprávněni
sankci za případné porušení smluvní povinnosti mezi sebou sjednat,
a to na rozdíl od veřejnoprávních vztahů, kde sankce jsou k tomu, aby
chránily veřejný zájem. Takováto ochrana v uvedeném případě není dle
soudu odůvodněná a ani v jiných případech není poskytována podnikajícím
právnickým osobám v podobě takto koncipované právní normy.
Právní norma, jejíž zrušení soud navrhl, je - dle jeho názoru - svým obsahem
jednoznačně normou veřejnoprávní. Je nepochybné, že stát může
zmocnit osobu nestátního charakteru (subjekt soukromého práva) k výkonu
veřejné moci v rámci "zbývající veřejné moci" ke správě veřejných
záležitostí, pokud jsou k tomu dány důvody. Soud v daném případě dospěl
k závěru, že se jedná o občanskoprávní vztah podléhající institutům občanského zákoníku
a jedna či druhá strana je oprávněna se domáhat svých práv (náhrady škody,
vydání bezdůvodného obohacení apod.). Možnost uložení přirážky
dle uvedených ustanovení zákona není podle názoru soudu normou soukromoprávního
charakteru.
Jak dále v návrhu okresní soud uvádí, vycházel při svých úvahách z členění
právních vztahů na vztahy soukromoprávní a veřejnoprávní. Předpokladem
pro vydání normy zasahující do poměru soukromoprávního je veřejný
zájem. Případné sankce budou ukládány pověřenými osobami v rámci
procesní úpravy stanovené pro příslušnou část veřejnoprávní odpovědnosti
tak, aby byla dodržena řádná ochrana práv subjektu nerovného právního
postavení. Podle soudu je třeba zvážit, do jaké míry se jedná o
veřejný zájem, zejména za situace, kdy dopravce je za současného stavu
techniky schopen zajistit přepravu osob tak, aby předem vyloučil osoby
bez platné jízdenky.
Jak soud uvádí v návrhu, usnesením ze dne 24. 11. 1999 sp. zn. 27 C 186/99
ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2000
sp. zn. 13 Co 297/2000 řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu
přerušil a v souladu s § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb.
, o Ústavním soudu, předkládá Ústavnímu soudu návrh na zrušení jednotlivých
ustanovení zákona, neboť je přesvědčen, že jsou v rozporu s čl. 1 Listiny
.
Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu byl návrh v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, ve znění pozdějších předpisů, zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu
České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že povinnosti, které zákon
o silniční dopravě přiznává v § 18a
jedné ze stran smlouvy o přepravě osob, jsou opřeny o čl. 4 odst. 1 Listiny
, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona
a v jeho mezích a jen při zachování základních lidských práv a svobod.
Listina ani Ústava České republiky (dále jen "Ústava") přitom
nestanoví, že by se povinnosti uložené po splnění uvedených podmínek
nemohly aplikovat v oblasti aktů povahy soukromoprávní nebo naopak, že
by povinnosti stanovené zákonem mohly být aplikovány jen ve vztazích
čistě veřejnoprávních. Právní vztahy vznikající v jednotlivých druzích
dopravy jsou již tradičně upravovány zákony a podzákonnými právními
předpisy jak z oblasti práva soukromého, tak práva veřejného, a tato
skutečnost se projevuje i ve smluvních vztazích o přepravě osob, zvířat
nebo věcí. Z povahy dopravy totiž vyplývá, že jedna ze smluvních
stran, kterou je dopravce, je pokaždé vybavena větším množstvím oprávnění
než strana druhá. To je důsledkem potřeby zajistit především bezpečnost
provozu, a tím i přepravy, a rovněž potřeby ochránit další
veřejné zájmy, které s dopravou a přepravou souvisejí.
Proti pojímání smluv uzavíraných ve veřejné autobusové linkové dopravě
osob jako vztahů čistě soukromoprávních dále hovoří skutečnost, že přepravní
služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazků
veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti (§ 19
, 19a
, 19b
zákona o silniční dopravě) nebo ostatní dopravní obslužnosti (§ 19c
zákona o silniční dopravě), který se odehrává na základě objednávky a
dotace státu nebo orgánu územní samosprávy. Smluvní přepravní vztah
se tedy děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do
něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek, a je tudíž
pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje právní instituty,
kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jakým
je neplacení jízdného cestujícími. Celý model závazků veřejné služby
je podle názoru Poslanecké sněmovny kompatibilní s komunitárním právem,
konkrétně pak s nařízením Rady č. 1191/69 EHS o akcích členských
států vztahujících se k závazkům vyplývajícím z koncepce veřejné služby
v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, ve znění nařízení
Rady č. 1893/91 EHS. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny
dále upozorňuje, že § 18a
zákona o silniční dopravě, jenž je návrhem Okresního soudu v Karviné
napaden, byl již předmětem další novelizace, a to zákonem č. 150/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Zákon č. 111/1994 Sb.
, o silniční dopravě, a jeho novelizace provedené zákony č. 38/1995 Sb., č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsány
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Senát ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona, kterým se mění
a doplňuje zákon č. 111/1994 Sb.
, o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb., předložila k projednání Parlamentu České republiky vláda a po jeho schválení
Poslaneckou Sněmovnou byl postoupen Senátu. Jedním z hlavních
důvodů předložení tohoto návrhu zákona byl podle předkladatele i záměr
blíže upravit vztahy mezi cestujícím a dopravcem ve veřejné linkové
dopravě. Zákon zejména nově zakotvil oprávnění pověřených osob dopravce
vůči cestujícím včetně oprávnění ve stanovených případech cestujícího
z přepravy vyloučit, uložit mu zaplacení zvýšeného tarifu nebo
vyžadovat od něho osobní údaje potřebné na vymáhání zvýšeného tarifu.
Senát návrh zákona projednal na své 9. schůzi dne 13. 11. 1997 a schválil
jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Ze 65 přítomných
senátorů a senátorek se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo.
K námitkám navrhovatele týkajícím se napadených ustanovení zákona Senát
uvedl, že dopravu občanů prostředky městské hromadné dopravy je možno
charakterizovat jako službu, v jejímž rámci je na straně dopravního
podniku nabízeno zajištění dopravy po stanovené trase a na straně druhé
je občanem tato nabídka akceptována, a to ve formě konkludentního
jednání spočívajícího v nastoupení do příslušného dopravního prostředku.
Tím, že cestující nastoupí do prostředku městské hromadné dopravy,
konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby, včetně
ceny za přepravu. Mlčky však přistupuje i na vedlejší ujednání této
smlouvy, a to na závazek mít při sobě platnou jízdenku a předložit ji
ke kontrole oprávněné osobě dopravce. Všechny tyto podrobnosti smlouvy
musí být uvedeny v přepravních podmínkách dopravce, které jsou vydány
na základě a v souladu se zákonem o silniční dopravě, případně jeho
prováděcích předpisů. Možnost zavést konkrétní přirážku k tarifu v
případě nezaplacení jízdného a její konkretizaci v přepravních podmínkách
lze považovat za druh smluvní pokuty. Na provozování veřejné hromadné
dopravy je nesporně veřejný zájem, kterým je odůvodněna i specifická
úprava vztahů mezi dopravcem a cestujícím.
Ústavní soud se s žádostí o stanovisko obrátil rovněž na Ministerstvo
dopravy a spojů, do jehož působnosti legislativní úprava silniční dopravy
spadá.
Ministerstvo ve svém vyjádření kromě jiného uvedlo, že obecně platí, že
právní vztahy vznikající při přepravě osob mezi účastníky přepravních
vztahů, tj. mezi cestujícím a dopravcem, jsou upraveny občanským zákoníkem
, který obsahuje pouze základní ustanovení, jež ve své obecnosti dopadají
na všechny druhy dopravy. Vzhledem ke zvláštnostem jednotlivých druhů
dopravy však pro úpravu přepravních práv mají zásadní význam i další
právní předpisy, kterými jsou zákony, v daném případě zákon o silniční
dopravě. Z hlediska účastníků přepravních vztahů mají zásadní
význam rovněž přepravní řády, které jako prováděcí předpisy doplňují
obecnou úpravu občanského zákoníku
a zákonů o jednotlivých druzích dopravy tím, že podrobněji vymezují vztahy
účastníků přepravních smluv. Přepravní řády tedy v mezích zákonných
zmocnění upravují základní přepravní podmínky pro jednotlivé druhy
dopravy. K uložení sankce za nezaplacení jízdného, tj. zaplacení přirážky
k jízdnému, je oprávněna podle zákona o silniční dopravě pověřená
osoba dopravce. Podle názoru ministerstva však nejde o zásah do
rovnosti účastníků soukromoprávního vztahu, ale stát zde pouze upravuje
některé povinnosti jedné ze stran, a to kogentně, aniž by tím ovlivňoval
to, zda druhá strana na takto formulované podmínky smlouvy přistoupí.
Ministerstvo namítá, že navrhovatel nijak konkrétně neuvádí,
čím takto pojatá právní úprava zasahuje do práv chráněných Listinou,
a naopak zjevně přehlíží, že přijatá právní úprava cestujícího ve skutečnosti
chrání. Pokud by se totiž vycházelo důsledně z principu rovnosti
vztahů a neomezeného dispozičního práva, pak by dopravce mohl neomezeně
rozhodovat, za jakých podmínek bude cestující přepravovat, a
podmínky přepravy by musely být vždy obsahem konkrétní smlouvy o přepravě.
Tím, že dopravce vyhlašuje své smluvní přepravní podmínky uveřejněním
jejich plného znění na místech určených pro styk s cestujícími
a dále pak jejich podstatnou část zveřejňuje v přepravním řádu a ve
vozidle, je cestujícímu umožněno, aby se s výší přirážky k jízdnému seznámil.
Jak dále uvádí ministerstvo ve svém stanovisku k návrhu, proti pojímání
smluv o přepravě uzavíraných ve veřejné linkové přepravě jako vztahů
výhradně soukromoprávních hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou
jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazku veřejné služby
k zajištění základní dopravní obslužnosti nebo ostatní dopravní obslužnosti.
Smluvní přepravní vztah se děje za spoluúčasti některého veřejného
rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní
prvek a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád
obsahuje instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela
běžným jevem, jako je neplacení jízdného cestujícími. Ministerstvo
proto zastává názor, že veřejný zájem, jehož existenci Okresní soud
v Karviné zpochybňuje, je zde dán v dostatečné míře.
Ústavní soud se musel především vypořádat s otázkou, zda návrh podaný
Okresním soudem v Karviné je přípustný z hlediska § 66 zákona č. 182/1993 Sb.
, či zda existují důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb.
Zákon č. 111/1994 Sb.
, o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb. a zákona č. 304/1997 Sb., byl totiž později novelizován zákonem č. 150/2000 Sb. ze dne 16. 5. 2000, který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Ústavní soud
zjistil, že ustanovení zákona napadená návrhem byla uvedeným zákonem
novelizována, i když pouze částečně, a to v některých slovech, konkrétně
v § 18a odst. 1
se v návětí slovo "nebo" nahrazuje slovem "a", v § 18a odst. 1 písm. c)
se slova "osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky" nahrazují slovy
"prokázání totožnosti", v § 18a odst. 2
se vkládá nové písmeno a), které zní: "a) dodržovat přepravní řád, smluvní přepravní podmínky a
tarif" a v § 18a odst. 2 písm. c)
se slova "se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení
přirážky" nahrazují slovy "prokázat svoji totožnost" a za slovo "zaplatit"
se vkládají slova "jízdné a". Je třeba poznamenat, že uvedená
novelizace v podstatě nezměnila ani obsah, ani smysl napadených ustanovení.
Okresní soud v Karviné sice navrhl zrušení těch ustanovení zákona, která
byla později novelizací nepatrně pozměněna, avšak z celkové souvislosti
a z odkazu na čl. 95 odst. 2 Ústavy
zcela zřetelně vyplývá, že žádá o rozhodnutí o ústavnosti těch částí
původního zákona, jichž má být v souzené věci skutečně použito. Vzhledem
k neobvyklosti dané situace volil soud zpočátku formulaci, která
není zcela adekvátní sledovanému záměru, neboť se dovolával ustanovení
oddílu prvního hlavy druhé části první zákona č. 182/1993 Sb.
o "Řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů", jež jsou však
použitelná pouze u návrhu na zrušení ustanovení zákona platného.
Později upřesnil Okresní soud v Karviné návrh tak, že pro případ nepřípustnosti
zrušení oněch napadených ustanovení, jež byla převzata novelizací,
žádá Ústavní soud, aby na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy
ve svém rozhodnutí posoudil, zda napadená ustanovení zákona o silniční
dopravě jsou z hlediska ústavnosti aplikovatelná. Dále upozorňuje na
to, že obecné soudy budou rozhodovat po dobu ještě několika příštích
let na základě právního stavu, který byl účinný ke dni závazku, budou
tedy vycházet ze stavu před novelizací zákona. Z toho vyplývá, že
závazky tehdy vzniklé budou obecnými soudy posuzovány podle právních
předpisů v té době účinných, tedy dle zákona č. 111/1994 Sb.
, ve znění zákona č. 304/1997 Sb. Vzhledem k tomu pokládá Okresní soud v Karviné za nutné obrátit se na
Ústavní soud s návrhem na posouzení ústavnosti aplikovaného zákona.
Návrh v dané věci není spojen s ústavní stížností, ale jde o přímý podnět
obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy
. V tomto případě není § 66 odst. 1
ani § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
použitelný, neboť nejde o řízení o zrušení zákonů, ale o přímou aplikaci čl. 95 odst. 2 Ústavy
. A limine je třeba vyjít z toho, že:
a) Ústava je přímo aplikovatelná, nestanoví-li sama jinak,
b) dále z toho, že dle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud a žádný jiný soudní orgán, tedy ani Nejvyšší soud (čl. 92 Ústavy ), a tím méně pak nižší obecné soudy,
c) konečně pak z toho, že do působnosti Ústavního soudu spadá to, co mu Ústava na kterémkoli místě svého textu svěřuje, tedy nejen pravomoci dle č. 87 Ústavy, ale i dle čl. 95 odst. 2 .
Z Ústavy samé je zřejmé, že obecný soud včetně Nejvyššího soudu nesmí
rozhodnout o protiústavnosti zákona. Čl. 95 odst. 1 Ústavy
stanoví, že soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a
že posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli
pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě
aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit
věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy
). Z tohoto ustanovení pak Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu
rozhodnout.
Kdyby i Ústavní soud odmítl poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím
o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc, vznikla
by neřešitelná situace umělého právního vakua, protože v samotné věci
okresním soudem souzené nelze od tohoto soudu požadovat, aby vyhověl
požadavku žaloby na zaplacení částky určené jako postih za černou
jízdu, jestliže je soud přesvědčen, že se tento postih opírá o protiústavní
ustanovení zákona. Kdyby však obecný soud sám o sobě rozhodl na
základě svého přesvědčení o protiústavnosti aplikovaných ustanovení,
jednal by v rozporu s Ústavou. Ústava se opírá o čl. 83
a čl.95 odst. 1
a 2
, vyjadřujícím náležitost k takové koncepci kontroly ústavnosti, jež je
koncentrována v jediné instituci, totiž v Ústavním soudu.
Okresnímu soudu v Karviné proto nezbylo než se řídit svou ústavní povinností
(čl. 95 odst. 2 Ústavy
) a předložit otázku ústavnosti aplikovatelných ustanovení zákona Ústavnímu
soudu.
Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit,
došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a
právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy
. V daném případě by pak nemohl ani účastník předchozího řízení úspěšně
podat ústavní stížnost, pokud by namítala protiústavnost aplikovaného
zákona, protože s ústavní stížností může být spojen pouze návrh na
zrušení zákona platného.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ani výkladem zákona č. 182/1993 Sb.
nelze popřít Ústavou uloženou povinnost obecných soudů obrátit se na
Ústavní soud, mají-li aplikovat zákon, který pokládají za protiústavní.
Jestliže Ústava jako norma nejvyšší právní síly v čl. 95 odst. 2
ukládá soudu povinnost předložit Ústavnímu soudu každou věc, při níž
"dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v
rozporu s ústavním zákonem", z povahy tohoto ustanovení vyplývá i důvod
předložení takového návrhu Ústavnímu soudu, a tím i smysl úkolu,
který má Ústavní soud řešit. Ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy
obsahuje implicitně povinnost Ústavního soudu poskytnout obecnému soudu
svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti zákona, jehož má
být použito, pomoc, a to bez ohledu na to, zda byl zákon později pozměněn.
Argument, že Ústava nezná právo Ústavního soudu podávat závazný výklad
Ústavy, je zcestný. Ústavní soud sice není oprávněn podávat závazný
výklad Ústavy obecně, kdykoli a komukoli, avšak tam, kde jedná na základě
své kompetence, není jeho činnost koneckonců obsahově ničím jiným,
než právě závazným výkladem Ústavy. Proto, zabývá-li se z podnětu
obecného soudu ústavností zákona, zabývá se i výkladem Ústavy.
Protože novelou zákona se nepatrně pozměněné znění napadených ustanovení
obsahově a významově neliší od tehdejšího, shledal Ústavní soud rozhodnutí
nálezem na místě i se zřetelem na to, že podobné problémy s
placením přirážky k jízdnému se vyskytují i na jiných místech a v pozdější
době.
Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze vyhovět návrhu
na zrušení § 18a odst. 1 písm. c)
, § 18a odst. 2 písm. b)
věty za středníkem a § 18a odst. 3
zákona o silniční dopravě, jak v petitu návrhu požaduje Okresní soud
v Karviné, jestliže došlo ke změně těchto ustanovení novým zákonem. Ústavní
soud proto pouze zvážil, zda ta ustanovení tehdy platného zákona,
jež má Okresní soud v Karviné pro řešení konkrétního případu použít,
jsou v rozporu s ústavním zákonem (čl. 95 odst. 2 Ústavy
), či nikoli, a dospěl k závěru, že jde o zákonnou úpravu, která v rozporu
s Ústavou není.
Především je nutné konstatovat, že navrhovatelova argumentace směřující
ke zrušení napadených ustanovení zákona o silniční dopravě se opírá
pouze o ustanovení čl. 1 odst. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Navrhovatel
dochází ve svých úvahách k závěru, že zákonným zásahem státu
do vztahů mezi dopravci a cestujícími dochází k nepřípustnému zvýhodnění
jednoho smluvního partnera, v daném případě dopravce. Navrhovatel
se v odůvodnění návrhu pouští do vymezení rozdílu mezi vztahem soukromoprávním
a veřejnoprávním a na základě rozboru těchto pojmů dochází
k závěru, že vztah mezi dopravcem a cestujícím je vztahem ryze soukromoprávním,
do něhož může stát zasáhnout pouze v případě veřejného
zájmu, o jehož existenci však v tomto případě navrhovatel pochybuje.
Smlouva o přepravě osob je upravena v § 760 a násl. občanského zákoníku
. Jedná se o úpravu obecnou, jež se vztahuje na všechny druhy dopravy.
Společná ustanovení ke smlouvám o přepravě uvedená v § 772 občanského zákoníku
pak umožňují, aby podrobnější úprava osobní a nákladní přepravy byla
stanovena zvláštními předpisy, a to zejména přepravními řády a tarify.
Přeprava osob je poskytována dopravcem na základě smlouvy o přepravě,
která je u hromadných dopravních prostředků uzavírána obvykle konkludentním
jednáním. Vzhledem k tomu, že na provozování veřejné hromadné
dopravy má pochopitelný a významem přepravy osob odůvodněný zájem
i stát, reguluje některé otázky přepravy osob zákonem. Uvedený způsob
regulace umožňuje státu čl. 4 odst. 1 Listiny
, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a
v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Tuto ústavněprávní
úpravu ukládání povinností navrhovatel ve svých úvahách o
protiústavnosti napadených ustanovení zákona o silniční dopravě přehlíží.
Přitom tato úprava je obecná a vztahuje se na povinnosti jak osob
právnických, tak fyzických, a to jak ve vztazích soukromoprávních,
tak veřejnoprávních. Právní řád České republiky je sice založen na dualismu
veřejného a soukromého práva, toto rozlišování práva na dvě velké
oblasti vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat
dogmaticky, ale s přihlédnutím k moderním tendencím vývoje práva a
také k vlivu evropského komunitárního práva. V současné době není soukromé
a veřejné právo odděleno "čínskou zdí". Dochází k častějšímu a
užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků
soukromoprávních a veřejnoprávních. Základním znakem soukromého práva
je rovnost subjektů, čemuž odpovídá princip smluvní volnosti s preferencí
dispozitivnosti. Účastníky občanskoprávních vztahů jsou jak
fyzické osoby, tak osoby právnické nebo stát. Rovnost jejich postavení
znamená především, že zde není vztah podřízenosti a nadřízenosti, a
to, že žádný z účastníků tohoto vztahu nemůže v zásadě jednostranným
úkonem vnutit jinému nějakou povinnost. Rovnost postavení účastníků
soukromoprávních vztahů nemůže však sama o sobě vyloučit stát z možnosti
(nebo dokonce povinnosti) zákonem do soukromoprávního vztahu zasáhnout.
Ústavněprávní regulace takový zásah státu v principu nevylučuje,
samozřejmě za předpokladu, že se jedná jednak o zásah odůvodněný veřejným
zájmem, jednak o zásah přiměřený. V případě zákona o silniční
dopravě nelze vytrhovat jednotlivá ustanovení z kontextu, neboť zákon
jako celek neurčuje pouze povinnosti cestujícího a oprávnění dopravce,
nýbrž celý je koncipován tak, aby práva a povinnosti obou stran smluvního
vztahu byla zachována v určité rovnováze (viz např. § 18
zákona).
Smlouva o přepravě v městské hromadné dopravě je uzavírána konkludentním
jednáním spočívajícím na straně cestujícího v nástupu do příslušného
dopravního prostředku. Zvláštnost této smlouvy spočívá ve formě úhrady
ceny za přepravu, která může být paušálně zálohová (síťové jízdenky),
nebo přímá (platba řidiči anebo stanovený způsob znehodnocení předem
zakoupené jízdenky při nástupu do vozidla). Tím, že cestující nastoupí
do dopravního prostředku, konkludentně přistupuje na celý rozsah
poskytované služby. Mlčky přistupuje i na další, obecně známé vedlejší
ujednání smlouvy, totiž mít u sebe platnou jízdenku a na vyzvání
ji předložit ke kontrole. Pokud však cestující nezaplatí před zahájením
přepravy řádně a včas jízdné, které je cenou za poskytované služby,
mlčky souhlasí i s tím, že mu bude účtována smluvní pokuta stanovená
a vymáhaná pověřeným pracovníkem dopravce. Použití prostředku městské
hromadné dopravy tak i nadále zůstává v plné dispozici občana jako
cestujícího a je na jeho úvaze, zda za takto stanovených podmínek
do dopravního prostředku nastoupí a smlouvu o přepravě uzavře.
Sankce, kterou podle zákona o silniční dopravě může pověřená osoba dopravce
uložit cestujícímu, který se neprokáže platným jízdním dokladem,
je svou povahou smluvní sankcí za nesplnění povinnosti zaplatit jízdné
za poskytované služby. Není na místě pouštět ze zřetele, že stát
v daném případě nejenže zákonem uložil povinnost cestujícímu, ale na
druhé straně jej stanovením horní hranice této smluvní pokuty chrání
před svévolí dopravce. Výše přirážky k jízdnému totiž podle § 18a odst. 3
zákona o silniční dopravě nesmí přesáhnout 1 000 Kč. Zákon rovněž ukládá
dopravci, aby výši přirážky stanovil ve svých přepravních podmínkách,
které je dopravce povinen zveřejnit na místech určených pro styk
s cestujícími a jejich podstatnou část rovněž v každém vozidle. Tím
je zajištěno, že cestující, který se rozhodne cestovat veřejnou dopravou
a tedy uzavřít s dopravcem smlouvu o přepravě, je předběžně obeznámen
s jejími podmínkami. Nastoupením do vozidla je smlouva uzavřena
s tím, že cestující přistoupil na podmínky dopravce, včetně výše a způsobu
uložení přirážky k jízdnému.
K úvahám navrhovatele, podle něhož je dopravce schopen za současného stavu
techniky zajistit přepravu tak, aby se předem vyloučily z přepravy
osoby bez platné jízdenky, Ústavní soud s ohledem na stanovisko Ministerstva
dopravy a spojů uvádí, že systém, na jehož základě je cestujícím
umožněno nastupovat do dopravního prostředku všemi dveřmi s podmínkou,
že budou mít u sebe platnou jízdenku, je ve světě obvyklý a
především ve velkých městech osvědčený. Rovněž tak jsou v zahraničí obvyklé
sankce v případě, že cestující u sebe platnou jízdenku nemá, ať
již jsou nazývány pokutou, přirážkou nebo zvýšeným jízdným. V dnešní
době při velkém počtu přepravovaných osob je již zcela nemyslitelné
vracet se do dob nástupu cestujících pouze jedněmi dveřmi nebo k prodeji
jízdenek ve vozidle průvodčím. Za současné přepravní kapacity veřejné
dopravy by zavedení takového systému znamenalo prodloužení jízdních
dob, zdržení cestujících na zastávkách a ve svých důsledcích zřejmě
i kolaps celé městské hromadné dopravy ve velkých městech.
Za daného stavu věci dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatel nepředložil
takové argumenty, které by odůvodňovaly závěr, že § 18a odst. 1 písm. c)
, § 18a odst. 2 písm. b)
věta za středníkem a § 18a odst. 3
zákona o silniční dopravě je protiústavní, a proto návrh zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský a JUDr. Eva Zarembová.