Nález Ústavního soudu Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 18. dubna 2001 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení některých ustanovení zákona č. 301/2000 Sb. , o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů,takto:

Návrh se zamítá.
Odůvodnění

I.

Dne 20. listopadu 2000 podala skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky návrh na zrušení následujících ustanovení zákona č. 301/2000 Sb. , o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "zákon o matrikách"):
ustanovení vyjádřeného v § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách slovy: ",které určí a jejich správní obvody vymezí Ministerstvo vnitra (dále jen "ministerstvo") prováděcím právním předpisem,"
ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 2 písm. a) zákona o matrikách slovy: ", a dále pro obce patřící do jeho správního obvodu vymezeného prováděcím právním předpisem [§ 2 odst. 1 písm. a) ],"
ustanovení vyjádřeného v § 3 odst. 3 zákona o matrikách slovy: ", a pro další městské části nebo městské obvody ve svém správním obvodu vymezeném prováděcím právním předpisem [§ 2 odst. 1 písm. a) ]," a
ustanovení vyjádřeného v § 96 písm. a) zákona o matrikách slovy: "matriční úřady a jejich správní obvody,".
In eventum je navrhováno zrušit celý text ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) , § 3 odst. 2 písm. a) , § 3 odst. 3 a § 96 písm. a) zákona o matrikách.
V odůvodnění podání navrhovatelé uvedli, že citovaná ustanovení zákona o matrikách svěřují prováděcímu předpisu Ministerstva vnitra, jakožto právnímu předpisu sekundárnímu a podzákonnému určit, které z obecních úřadů, městských úřadů, případně úřadů městských částí či úřadů městských obvodů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik. Podle čl. 105 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") však lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Podle čl. 100 odst. 1 věty druhé Ústavy zákon stanoví, kdy jsou územní samosprávné celky správními obvody. Tím je Ústavou stanoven požadavek, aby svěření věcné i územní působnosti orgánům samosprávy při výkonu státní správy bylo provedeno formou zákona. Ústava za orgán samosprávy určuje pouze zastupitelstvo. Zákon č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), dále jen "zákon o obcích", vymezuje všechny orgány obce, kterými jsou zastupitelstvo obce, rada obce, starosta, orgány rady obce a obecní úřad. Obecní úřad je orgánem obce, tzn. je orgánem samosprávy a výkon státní správy mu lze podle čl. 105 Ústavy svěřit pouze tehdy, stanoví-li to zákon. Podle § 61 odst. 1 zákona o obcích obec vykonává na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon; působnost v těchto věcech je přenesenou působností obce. Podle § 64 odst. 1 zákona o obcích pověřený obecní úřad je orgánem obce, který vykonává přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Obecní úřad pověřený výkonem působnosti na úseku matrik je tak pověřeným obecním úřadem podle § 64 zákona o obcích.
Zákon o matrikách zmocňuje Ministerstvo vnitra k vydání podzákonného prováděcího předpisu, kterým by mělo být určeno, které z obecních úřadů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik (tzn. stanovilo jim jejich věcnou působnost), jakož i vymezeny jejich správní obvody (tzn. vymezilo jejich územní působnost). Tato právní úprava je dle názoru navrhovatelů v rozporu s čl. 100 odst. 1 a čl. 105 Ústavy, které pro svěření výkonu státní správy orgánům samosprávy, jakož i pro vymezení jejich správních obvodů (čl. 100 odst. 1 Ústavy a § 64 odst. 1 zákona o obcích) vyžadují formu zákona. Napadené ustanovení je také dle jejich názoru v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jež stanoví zásadu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
Výkon státní správy je výkonem státní moci, přestože v daném případě je státní správa vykonávána orgány samosprávy.
Dále navrhovatelé uvedli, že pokud by Ústavní soud dospěl k závěru, že matriční úřady podle zákona o matrikách nejsou orgány samosprávy pověřené výkonem státní správy, ale že byly zřízeny matriční úřady jako jiné správní úřady podle čl. 79 odst. 1 Ústavy , pak z tohoto ustanovení vyplývá nepochybně požadavek, aby matriční úřady jakožto správní úřady byly zřízeny zákonem a aby jejich působnost, a to jak věcná, tak místní byla stanovena pouze zákonem. V takovém případě by úprava obsažená v § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách byla rovněž v rozporu s čl. 2 odst. 2 a čl. 79 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny . Z tohoto důvodu navrhují, aby Ústavní soud napadená ustanovení zrušil.

II.

Po zjištění, že nejsou dány důvody ani pro odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") ani pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, byl návrh v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.
Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy uvedla, že zákon o matrikách svěřuje výkon státní správy na úseku matrik v přenesené působnosti úřadům obecních a městských samospráv. Výjimku tvoří jen vojenské újezdy, ve kterých tuto působnost vykonávají újezdní úřady zřízené podle zákona č. 222/1999 Sb. , o zajišťování obrany České republiky. Zákon o matrikách zavádí pro úřady obecních a městských samospráv a pro újezdní úřady legislativní zkratku "matriční úřad"; nezřizuje tedy žádný správní úřad, respektive úřad veřejné správy, neboť všechny již jsou zřízeny zvláštními zákony. Bez ohledu na to, zda se ve vztahu k úřadům obcí a měst jedná o přenesenou působnost výkonu státní správy, či nikoliv, nedochází k nenaplnění ústavního požadavku zřídit správní úřad zákonem. Rovněž nevzniká ústavní problém ve věci zákonného stanovení působnosti ve věcech matrik, neboť působnost matričních úřadů vymezuje zákon o matrikách dostatečně, tj. v souladu s čl. 79 odst. 1 a čl. 105 Ústavy . V souvislosti s tím se dále ve vyjádření Poslanecké sněmovny uvádí, že výkonem státní správy ve věci matrik pověřil zákon o matrikách v přenesené působnosti orgány obcí či měst. Pouze v případě stanovení místní příslušnosti ponechal právní úpravu řádně formulovaným zmocněním na podzákonné sféře. Nemohlo tak dojít k porušení čl. 105 Ústavy , neboť tento článek vyžaduje pouze, aby zákon definoval jakou státní správu (její obsah a rozsah) má orgán územní samosprávy vykonávat. Z toho Poslanecká sněmovna dovozuje, že ostatní právní úprava podmínek a způsobu výkonu státní správy již může být dána právním předpisem nižší právní síly, což je jev v českém právním řádu zcela běžný, a v některých případech i individuálním správním aktem. Zcela bez nejmenších výkladových problémů je pak situace u újezdních úřadů, u kterých je místní příslušnost dána pro veškerou jimi vykonávanou státní správu hranicemi vojenského újezdu. Současně Poslanecká sněmovna upozornila Ústavní soud na skutečnost, že pokud by došlo ke zrušení zmocňovacích ustanovení pro vymezení obvodů matričních úřadů prováděcím právním předpisem, pak by jednotlivé správní obvody nestanovoval žádný právní předpis a zákon o matrikách by se stal v zásadě neaplikovatelným, a to až do eventuální novelizace.
Na základě uvedených důvodů Poslanecká sněmovna neshledává rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem České republiky. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a Listinou. Zákon o matrikách prošel řádným normotvorným procesem, byl schválen předepsaným počtem poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán ústavními činiteli a řádně publikován ve Sbírce zákonů.
Senát se k návrhu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy, který uvedl, že zákon o matrikách byl po schválení Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu. Ten jej předepsaným způsobem projednal dne 2. srpna 2000 na své 21. schůzi 2. funkčního období. Při projednávání zákona o matrikách byly vzneseny námitky ohledně ústavnosti § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách a dalších souvisejících ustanovení, která zakotvují oprávnění Ministerstva vnitra stanovit prováděcím právním předpisem, na které obecní úřady bude přenesen výkon státní správy ve věcech matrik, jakož i stanovit jejich správní obvody. Argumenty vycházely z názoru, že obecní úřady jsou sice orgány územní samosprávy, ale při plnění úkolů v přenesené působnosti, což je i výkon matriční činnosti, mají postavení správních úřadů, neboť rozhodují o právech a povinnostech osob při výkonu státní správy. Proto i jejich působnost při výkonu státní správy (věcná i územní) by měla být stanovena v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy toliko zákonem, stejně jako je tomu u státních orgánů vykonávajících státní správu. K tomuto názoru se však většina senátorů nepřiklonila a Senát svým usnesením č. 431 návrh zákona o matrikách schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, když z přítomných 62 senátorů jich hlasovalo pro 32 a proti 13 senátorů.

III.

Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah zákona podle hledisek obsažených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tedy z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy .
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, byl-li napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv bylo zjištěno, že vládní návrh zákona o matrikách byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 30. června 2000 (když pro něj ze 169 přítomných poslanců hlasovalo 157 a 4 poslanci hlasovali proti), Senátem pak dne 2. srpna 2000 (když ze 62 přítomných senátorů pro něj hlasovalo 32 a 13 hlasovalo proti). Zákon o matrikách byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen pod č. 301 v částce 85 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 7. září 2000. Na základě těchto zjištění Ústavní soud konstatuje, že zákon o matrikách byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

IV.

Základem namítané protiústavnosti zákonného zmocnění Ministerstva vnitra k vydání podzákonného prováděcího předpisu určujícího, které z obecních úřadů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik, jakož i vymezeny jejich správní obvody, je výtka vybočení zákonodárce z mezí stanovených čl. 100 odst. 1 a čl. 105 Ústavy . Svěřuje-li ústavodárce pravomoc stanovení přenesené působnosti obce a stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody toliko zákonodárci, odvisí posouzení dané námitky od stanovení povahy uvedeného zákonného zmocnění a dále od posouzení, dochází-li vydáním příslušného podzákonného právního předpisu ke svěření výkonu státní správy orgánům samosprávy (čl. 105 Ústavy ) a ke stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody (čl. 100 odst. 1 Ústavy ) anebo tomu tak není.
Z hlediska práva ústavního, jakož i práva jednoduchého na předmětnou věc dopadají čl. 105 a čl. 100 odst. 1 Ústavy , § 61 odst. 1 , § 109 odst. 3 písm. b) , § 64 odst. 1 , 2 zákona o obcích, § 31, 32 , § 104 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb. , o hlavním městě Praze, a § 2 odst. 1 písm. a) , § 3 odst. 2 písm. a) , § 3 odst. 3 a § 96 písm. a) zákona o matrikách.
Dle čl. 105 Ústavy výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, přičemž toliko zákon stanoví (čl. 100 odst. 1 Ústavy ), kdy jsou obce správními obvody.
Promítnutí Ústavou založené možnosti svěřit orgánům územní samosprávy i výkon státní správy pak v rovině obecné představují v posuzovaném kontextu příslušná ustanovení zákona o obcích a jim analogická ustanovení zákona č. 131/2000 Sb. Dle § 61 odst. 1 zákona o obcích obec vykonává na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon, přičemž působnost v těchto věcech je její přenesenou působností. Na základě § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích v oblasti přenesené působnosti obce vykonává státní správu obecní úřad, a to s výjimkou věcí, které patří do působnosti zastupitelstva obce, rady obce a zvláštních orgánů obce, případně komisí. Ustanovení § 64 odst. 1 , 2 zákona o obcích pak zakotvuje institut pověřeného obecního úřadu, jímž je orgán obce, který vykonává přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, přičemž sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů stanoví prováděcí Právní předpis.
Na základě § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách jsou výkonem státní správy na úseku matrik pověřeny obecní úřady, případně městské úřady, v hlavním městě Praze úřady městských částí, v územně členěných statutárních městech úřady městských obvodů nebo úřady městských částí (dále jen "obecní úřady"). Podle § 2 odst. 1 písm. a) a § 3 odst. 2 písm. a) zákona o matrikách je obecní úřad pověřený ve vymezeném správním obvodě výkonem přenesené působnosti na úseku matrik v rozsahu tímto stanovené působnosti označen názvem matriční úřad [a to z hlediska legislativně technického zavedením legislativní zkratky v dikci ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách]. V daném případě se tudíž nejedná o zřízení správního úřadu dle čl. 79 odst. 1 Ústavy . Určení konkrétních obecních úřadů pověřených výkonem přenesené působnosti na úseku matrik, jakož i odpovídajících správních obvodů pak zákonodárce v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) a v § 96 písm. a) zákona o matrikách svěřuje Ministerstvu vnitra.
K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento orgán "povoluje, popřípadě schvaluje, určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy a pod.)", přičemž "tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty." (F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37), podzákonnými právními předpisy ve smyslu formálním (a nikoli materiálním) jsou pak právní předpisy vydávané vládou, ministerstvy a jinými správními orgány, jež stanovují právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů. Jakkoli jsou svojí formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva.
Uvedená obecná konstatování plně dopadají i na posuzovanou věc. Požadavku Ústavy omezujícímu možnost svěření výkonu státní správy orgánům obce toliko formou zákona (čl. 105 Ústavy ) a tomu korespondujícímu omezení možnosti stanovení toho, kdy jsou obce správními obvody, rovněž toliko zákonem (čl. 100 odst. 1 Ústavy ) zákonodárce dostál obecnou úpravou obsaženou v ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách.
Podpůrným argumentem pro zmíněný závěr je i skutečnost, že uvedená zákonná úprava plně koresponduje úpravě obecné obsažené v zákoně o obcích. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na ustanovení § 64 odst. 1 , 2 zákona o obcích, jež zakotvuje institut pověřeného obecního úřadu, kterým je orgán obce vykonávající přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, přičemž sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů stanoví prováděcí právní předpis.
Tímto prováděcím právním předpisem je dle § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách prováděcí právní předpis vydávaný Ministerstvem vnitra. Jeho obsahem není obecná právní úprava, nýbrž její aplikace, tj. vymezení sídla a správních obvodů jednotlivých obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik.
Ústavní soud se v této souvislosti rovněž zabýval otázkou, dle níž tím, že zákonodárce svěřil aplikaci obecné zákonné úpravy Ministerstvu vnitra ve formě prováděcího právního předpisu a nikoli ve formě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí), neporušil ústavní princip dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy ) a neodňal tím obcím právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 Listiny ).
Zasáhl-li by prováděcí právní předpis vydaný Ministerstvem vnitra na základě § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách dle přesvědčení obce do Ústavou garantovaného práva na samosprávu a pokud nutno takový právní předpis interpretovat jako právní předpis ve smyslu formálním (tj. jako svojí povahou aplikaci práva), pak obci svědčí oprávnění podat komunální ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, k Ústavnímu soudu a dle § 74 zákona o Ústavním soudu s ní spojit návrh na zrušení tohoto předpisu. V rámci řízení o kontrole norem pak dle § 64 odst. 2 písm. e) zákona o Ústavním soudu a § 35 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb. , o krajích (krajské zřízení), přísluší zastupitelství kraje aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení prováděcího právního předpisu, jímž se stanovují sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik. Podání takového návrhu krajem je pak podle § 14 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb. dáno zákonem zakotvenou maximou vzájemné spolupráce kraje a obcí.
Oba uvedené instituty, tj. jak komunální ústavní stížnost spojená s návrhem dle § 74 zákona o Ústavním soudu, tak aktivní legitimace kraje v řízení o kontrole norem, skýtají dostatečnou ústavní garanci soudní ochrany ústavního práva obce na samosprávu vůči prováděcímu právnímu předpisu vydávanému Ministerstvem vnitra na základě § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 96 písm. a) zákona o matrikách, jímž se stanovují sídla a správní obvody jednotlivých pověřených obecních úřadů vykonávajících působnost na úseku matrik.
Z uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, dle něhož ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) ve spojení s ustanovením § 96 písm. a) zákona o matrikách nejsou v rozporu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy , a proto návrh na jejich zrušení zamítl. Tyto důvody pak v plném rozsahu dopadají i na navrhované zrušení části ustanovení § 3 odst. 2 písm. a) a § 3 odst. 3 zákona o matrikách, jež jsou toliko ustanoveními, která na § 2 odst. 1 písm. a) zákona o matrikách odkazují.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.

Odlišné stanovisko zaujal k rozhodnutí pléna podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, soudce JUDr. Antonín Procházka.