Nález Ústavního soudu Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 20. června 2001 v plénu o návrhu předsedy vlády a vlády České
republiky na vydání nálezu, že k platnosti rozhodnutí prezidenta
republiky ze dne 29. listopadu 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem
České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České
národní banky, se vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného
člena vlády,
takto:
Ústavní soud obdržel 20. 4. 2001 návrh na zahájení řízení, jímž se předseda
vlády a vláda České republiky s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy
České republiky (dále jen"Ústava") a § 120 zákona č.182/1993 Sb.
, o Ústavním soudu, domáhají vydání nálezu, který by vyslovil, že rozhodnutí
prezidenta republiky z 29. 11. 2000 o jmenování guvernéra a viceguvernéra
České národní banky (dále jen "ČNB") vyžadují ke své platnosti
spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. V úvodu
konstatují, že prezident republiky Václav Havel svými rozhodnutími
ze dne 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem ČNB a Luďka Niedermayera
viceguvernérem ČNB, aniž by vyzval předsedu vlády ke spolupodpisu
těchto rozhodnutí podle čl. 63 odst. 3 Ústavy
a aniž předtím odvolal Zdeňka Tůmu z funkce viceguvernéra ČNB a Luďka
Niedermayera z funkce člena Bankovní rady ČNB (dále jen "Bankovní rada")
jmenovaného z řad vedoucích pracovníků ČNB. V odůvodnění pak navrhovatelé
uvádějí, že vláda nezpochybňuje předchozí postup prezidenta
republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a
viceguvernéra nepředkládal předsedovi vlády k spolupodpisu, ačkoliv
je přesvědčena, že "taková rozhodnutí prezidenta republiky nejsou bez
spolupodpisu předsedy vlády platná". Takovýmto postupem je předseda
vlády, resp. vláda zkracován na své kompetenci uvážit spolupodpis rozhodnutí
prezidenta republiky, resp. rozhodnutí spolupodepsat. Protože
jde o právní otázku mimořádného významu a dosahu a prezident republiky
na dosud jím zastávaném názoru a uplatňovaném postupu trvá, obracejí
se předseda vlády a vláda na Ústavní soud jako soudní orgán ochrany
ústavnosti s návrhem, aby v tomto sporu o rozsah kompetencí prezidenta
republiky a předsedy vlády (resp. vlády) jako státních orgánů rozhodl.
Základní otázkou, kterou má Ústavní soud řešit, je tedy požadavek vládní
kontrasignace při každém jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem
republiky, a to počínaje dnem 29. 11. 2000. Vláda ve svém
návrhu totiž pomíjí předcházející postup prezidenta republiky, který
od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra předsedovi
vlády nepředkládal, uvádí však, že takovým postupem je předseda
vlády (resp. vláda) ve své kompetenci zkracován a že je třeba, aby
v tomto sporu Ústavní soud rozhodl a tuto Ústavě odporující praxi změnil.
Svůj návrh opírá předseda vlády a vláda České republiky z hlediska obecně
teoretického o názor, že z principů reprezentativní demokracie vůbec
je třeba vyvodit i přednost rozhodování státního orgánu politicky
odpovědného před orgánem, který za svá rozhodnutí neodpovídá. V tomto
smyslu pak interpretuje vztah čl. 62
a čl. 63 odst. 2 Ústavy
. Zatímco čl. 62 Ústavy
uvádí ty pravomoci, které prezident republiky vykonává samostatně a k
jejichž výkonu nepotřebuje souhlas předsedy vlády, čl. 63 odst. 2 Ústavy
pak uvádí druhý okruh prezidentových pravomocí, totiž těch, k jejichž
výkonu prezident republiky potřebuje kontrasignaci předsedy vlády nebo
jím pověřeného člena vlády. Ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy
o kontrasignaci rozhodovacích aktů v této sféře prezidentovy působnosti
je jen logickým vyústěním neodpovědnosti prezidenta republiky z výkonu
jeho funkce a prostředkem, který umožňuje vládě odpovědnost převzít.
Tato ustanovení se vztahují i na ty prezidentovy "pravomoci, které
nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny", pokud jsou stanoveny zákonem.
Návrh předpokládá, že právo jmenovat guvernéra a viceguvernéry
ČNB (§ 6 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb.
, o České národní bance) je právě onou novou pravomocí prezidenta, jež
není v čl. 62 Ústavy
výslovně uvedena, neboť tam se stanoví výslovně pouze tolik, že prezident
republiky (bez kontrasignace) "jmenuje členy Bankovní rady České
národní banky". Proto jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem
republiky - dle stanoviska premiéra a vlády - vyžaduje ke své platnosti
spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
Dle navrhovatelů u jmenování guvernéra a viceguvernéra jde o nové, Ústavě
neznámé, pravomoci založené až zákonem č. 6/1993 Sb
. Navrhovatelé uvádějí, že Ústava se o guvernérovi a viceguvernérovi vůbec
nezmiňuje ani v čl. 98
, věnovaném výlučně ČNB, ani v čl. 62 písm. k)
.
K odůvodnění toho, že funkce guvernéra a viceguvernéra je něčím novým,
nepodřazeným čl. 62 písm. k) Ústavy
, poukazují navrhovatelé na ustanovení několika zákonů, z nichž dovozují,
že "pravomoci guvernéra a viceguvernérů nejsou spojeny jen s jejich
členstvím v Bankovní radě (kde i guvernér je v podstatě pouze prvním
mezi rovnými)" a že "zejména guvernér má závažné působnosti, které
s jeho členstvím v Bankovní radě nesouvisejí a které jsou mu přiznány
jako orgánu monokratickému". Dle názoru navrhovatelů Bankovní radě
zákon přiznává postavení nejvyššího řídícího orgánu ČNB, její působnost
vymezuje však pouze příkladmo výčtem věcí zásadnějšího významu a
vůbec se nezmiňuje o tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech
ostatních. "V nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto
monokratický orgán, jehož postavení je v tomto směru v zásadě srovnatelné
s postavením tzv. vedoucího ústředního orgánu státní správy".
Dle názoru navrhovatelů funkce guvernéra a viceguvernéra ČNB není pouhým
označením některých členů Bankovní rady, ale označením nejvyšších
správních úředníků ČNB vykonávajících významné a samostatné pravomoci,
a proto jejich jmenování vyvěrá nikoli z čl. 62 písm. k) Ústavy
, ale je výrazem další prezidentovy pravomoci ze zákona č. 6/1993 Sb.
Z těchto premis pak návrh na zahájení řízení dovozuje, že jmenování guvernéra
a viceguvernéra zakládá novou pravomoc stanovenou obyčejným
zákonem, a tudíž podléhající kontrasignaci.
Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona č. 6/1993 Sb.
na předchozí úpravu federální Státní banky československé, jejíž guvernér
byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády, a viceguvernéři
na návrh guvernéra projednaný s vládou. Podle navrhovatelů není žádný
důvod pro předpoklad, že by se Ústava a zákon č. 6/1993 Sb.
chtěly od této krátce předcházející úpravy odchýlit natolik, že by vládu
z procesu jmenování guvernéra a viceguvernéra úplně vyřadily.
Návrh dále namítá, že ke jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB došlo
bez jejich předchozího odvolání z jejich dosavadních funkcí v Bankovní
radě, tj. Zdeňka Tůmy z funkce viceguvernéra a Luďka Niedermayera
z funkce člena Bankovní rady. K takovému odvolání by bylo třeba kontrasignace
a právě v tomto směru je souvislost této námitky se základní
otázkou kompetenčního konfliktu zřetelná.
K návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu obdržel Ústavní soud
vyjádření prezidenta republiky, který namítá zejména, že i nový zpřesněný
návrh neodpovídá požadavkům Ústavy a zákona o Ústavním soudu. Na
tento případ nelze totiž aplikovat § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, jestliže napadené rozhodnutí reálně existuje a podle něj se postupuje.
Dle systematického členění zákona č. 182/1993 Sb.
lze § 124
aplikovat, pouze pokud žádné rozhodnutí ještě vydáno nebylo. V daném
případě je však třeba aplikovat § 125 odst. 1
a žádat zrušení již vydaného rozhodnutí. To však vláda nečiní, takže
by Ústavní soud měl podání opět odmítnout. Ve vyjádření se upozorňuje
rovněž na to, že navrhovatelé nenapadají rozhodnutí o jmenování dalšího
z viceguvernérů Oldřicha Dědka z 11. 2. 1999, ačkoliv je stále ve
funkci a rozhodnutí není rovněž opatřeno spolupodpisem předsedy vlády
ani jím pověřeného člena vlády. Návrh je vnitřně rozporný i v tom ohledu,
že petit návrhu obsahuje i variantu spolupodpisu pověřeného člena
vlády, i když v tomto případě nikoho z členů vlády předseda vlády
nepověřil, což je jasným důkazem žádosti o pouze abstraktní výklad Ústavy.
Prezident republiky dále uvádí, že ve výčtu kompetencí dle čl. 62 Ústavy
, jež jsou v jeho samostatné rozhodovací pravomoci, je uvedeno i jmenování
všech členů Bankovní rady. Prezident republiky je přesvědčen, že
zákon č. 6/1993 Sb.
, který podrobně provádí toto ustanovení a označuje jednotlivé funkce
členů Bankovní rady, nezakládá novou originární pravomoc prezidenta republiky,
jež by pak podle čl. 63 odst. 2
a 3 Ústavy
vyžadovala součinnost předsedy vlády. Pokud by mělo být pojmenování funkcí
v zákoně chápáno jako nová jmenovací pravomoc prezidenta republiky,
pak by také při specifikaci a popsání funkcí dalších čtyř členů
Bankovní rady v zákoně byl čl. 62 písm. k) Ústavy
de facto vyřazen, a tudíž nepoužitelný. V takovém případě by prezident
republiky nemohl samostatně jmenovat žádného z členů Bankovní rady.
Protože norma nižší právní síly nemůže měnit normu vyšší právní síly,
nelze si takový výklad Ústavy a zákona představit.
Dle vyjádření prezidenta republiky záměrem zákonodárce nebylo omezení
pravomoci prezidenta republiky dané čl. 62 písm. k) Ústavy
, ale zavedení funkcí uvnitř Bankovní rady a stanovení kritérií pro výběr
těch čtyř členů Bankovní rady, kteří mohou být jmenováni pouze z
řad vedoucích pracovníků ČNB. Na potvrzení svého názoru poukazuje na
stenozáznam z jednání pléna České národní rady i z usnesení ústavněprávního
výboru České národní rady ze 17. 12. 1992, kde byl projednáván
vládní návrh tohoto zákona, a uvádí rovněž, že ani názor dalších kompetentních
ústavních činitelů se od té doby nezměnil, což prokazuje i
vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu
7. 8. 2000. Ústavodárce dle vyjádření prezidenta republiky nepovažoval
za nutné rozlišovat mezi členy Bankovní rady z hlediska jejich
jmenování, když přenechal obyčejnému zákonu pouze nepodstatné funkční
rozdíly v jejich postavení. Námitku, že Ústava nezná funkce guvernéra
a viceguvernéra, a proto se jejich jmenování odvozuje ze zákonem založené
kompetence, pokládá prezident republiky za nepřesvědčivou. Kromě
toho, že jde rovněž o členy Bankovní rady a že zákon č. 6/1993 Sb.
je třeba vykládat pomocí Ústavy, nikoli Ústavu pomocí zákona, je třeba
taktéž poukázat na časovou posloupnost přijímání obou norem. Ústava
byla přijata 16. 12. 1992 a zákon č. 6/1993 Sb. až
následující den. Ústava tedy vůbec nemohla operovat s pojmy, které neznala
a ani nepotřebovala.
Předseda vlády předložil Ústavnímu soudu ke stanovisku prezidenta republiky
repliku, v níž poukázal na potřebu ve věci rozhodnout meritorně.
Dle jeho názoru rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, jimiž
jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem
ČNB, dosud nenabyla platnosti. V důsledku toho se návrh nedomáhá postupu
dle čl. 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. (tj. zrušení rozhodnutí). Protože pokládá guvernéra a viceguvernéry ČNB
za monokratické orgány s významnými samostatnými působnostmi a pravomocemi,
požaduje předseda vlády jejich jmenování procedurou dle čl. 63 odst. 3
a 4 Ústavy
(s kontrasignací), na rozdíl od ostatních (dalších čtyř) členů Bankovní
rady, u nichž pokládá proceduru podle čl. 62 písm. k) Ústavy
bez kontrasignace premiéra či jím pověřeného člena vlády za ústavní.
Ústavní soud připomíná, že navrhovatelé předložili Ústavnímu soudu již
22. 12. 2000 návrh věcně shodný, v němž neurčité znění petitu Ústavnímu
soudu neumožnilo věc meritorně rozhodnout (sp. zn. Pl. ÚS 58/2000).
Tento nedostatek současný návrh premiéra a vlády na rozhodnutí Ústavního
soudu odstranil potud, že navrhovatelé v petitu namítli neplatnost
rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, kterými jmenoval
Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, protože
nebyla předložena předsedovi vlády ke spolupodpisu.
Vzhledem k tomu, že návrh premiéra a vlády poukazuje na to, že se nezpochybňuje
dřívější postup prezidenta republiky, který jmenování guvernéra
a viceguvernérů ke kontrasignaci premiérovi nepředkládal, a vzhledem
k tomu, že vláda v návrhu poukazuje na potřebu tento postup změnit
do budoucna, zvažoval Ústavní soud opětovně, zda se v daném případě
jedná o skutečný kompetenční spor, anebo pouze o požadavek na vyslovení
názoru "pro futuro" (v tomto posledním případě by Ústavní soud byl
nucen návrh odmítnout). Neobvyklý postup vlády stále ještě spočívá
v tom, že žádá pouze vyslovení názoru "v abstraktní rovině" dle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, přestože svým návrhem napadla platnost zcela konkrétního rozhodnutí
prezidenta republiky, a bylo by tudíž namístě se domáhat jeho zrušení
podle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, jak namítá prezident republiky. Ústavní soud zvážil tuto závažnou námitku,
neshledal však důvod k odmítnutí návrhu v této skutečnosti, ani
v okolnosti, že později došlo k novelizaci zákona č. 6/1993 Sb.
(dále jen "zákon o ČNB") zákonem č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb.
, o České národní bance, neboť v daném případě bylo napadeno konkrétní
rozhodnutí, a to v době platnosti zákona č. 6/1993 Sb.
Otázka ústavnosti některých ustanovení novely zákona o ČNB je ostatně
předmětem jiného řízení před Ústavním soudem vedeného pod sp. zn. Pl.
ÚS 59/2000.
Názor navrhovatelů, že nemohli postupovat dle § 125 zákona č. 182/1993 Sb.
z toho důvodu, že rozhodnutí o jmenování "vydal prezident republiky nepochybně
jako orgán k tomu příslušný", neobstojí. Tato okolnost nestojí
v cestě použití § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, neboť napadené rozhodnutí prezidenta republiky je nepochybně - v souladu
s požadavkem tohoto ustanovení - rozhodnutím orgánu, který je účastníkem
řízení v kompetenčním sporu, a bylo vydáno ve věci uvedené v
návrhu na zahájení řízení. V replice pak předseda vlády uvádí, že se
nedomáhá zrušení napadených rozhodnutí prezidenta republiky také proto,
že tato rozhodnutí dosud nenabyla platnosti. Teprve až prezident
republiky předloží tato rozhodnutí předsedovi vlády k uvážení jeho spolupodpisu,
se ukáže, zda nabudou platnosti, a tedy i právní účinnosti.
Po zvážení všech okolností se přiklonil Ústavní soud k závěru, že jde
o návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle § 120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
Návrh napadá konkrétní rozhodnutí prezidenta republiky a v závěru se
domáhá, aby Ústavní soud nálezem rozhodl podle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
tak, že "K platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listopadu
2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky
a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky, se vyžaduje
spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády". Tento
návrh sice neodkazuje na § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
a nežádá sám výslovně o "zrušení napadeného rozhodnutí", i když tak však
neučinil, je dle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
věcí Ústavního soudu samého, aby svým nálezem zrušil takové rozhodnutí,
ke kterému ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení je podle Ústavního
soudu příslušný jiný orgán. Napadené rozhodnutí je v návrhu premiéra
a vlády přesně uvedeno, takže není pochyb o tom, co je jeho obsahem.
Když Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh premiéra a vlády splňuje podmínky
oddílu osmého hlavy druhé části druhé zákona č.182/1993 Sb.
, zahájil řízení ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy
a § 120 zákona č. 182/1993 Sb.
Návrh na zahájení řízení se opírá o čtyři okruhy argumentace:
o argument "monokratických" prvků v postavení guvernéra ČNB,
o komparativní interpretaci jiných jmenovacích aktů dle čl. 62 Ústavy
,
o interpretaci úmyslu ústavodárce, resp. zákonodárce a návaznost na předchozí
úpravu,
o odkaz na principy parlamentnědemokratického ústavního státu.
1. Jmenování členů Bankovní rady ve funkci guvernéra a viceguvernérů ČNB
se uskutečňuje jediným jmenovacím aktem. Z této skutečnosti vycházejí
i navrhovatelé u vědomí nepředvídatelných komplikací a potenciálních
dysfunkcí, které by přivodilo dvojí separátní jmenování, a to jednou
členem Bankovní rady a jednou guvernérem, resp. viceguvernérem ČNB,
a to tím více za situace, kdy není stanovena právní povinnost - jako
u Ústavního soudu - vybrat tyto tři představitele Bankovní rady z řad
již jmenovaných jejích členů. Navrhovatelé však, přestože nejde o nový
jmenovací akt a v tomto smyslu ani o novou pravomoc podle čl. 63 Ústavy
, vycházejí z názoru, že postavení guvernéra ČNB je natolik odlišné od
ostatních členů Bankovní rady, že jeho pravomoci, jež vyplývají ze zákonů,
jmenovací proceduru podle čl. 63 odst. 2
, a nikoli podle čl. 62 Ústavy
opravňují.
Podle navrhovatelů sice zákon (§ 5
zákona o ČNB) přiznává postavení "nejvyššího řídícího orgánu České národní
banky" Bankovní radě jako kolegiálnímu orgánu, její vyhrazenou
působnost však "vymezuje pouze příkladmo, výčtem věcí zásadnějšího významu.
O tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech ostatních,
se zákon o ČNB téměř vůbec nezmiňuje" a podle navrhovatelů lze tedy
soudit, že v nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto
monokratický orgán se samostatnými působnostmi a pravomocemi, jež výrazně
přesahují oprávnění a působnosti vyplývající z členství v Bankovní
radě jakožto kolegiálním orgánu.
Obě tvrzení neodpovídají však skutečnosti. Zákon o ČNB předně nevymezuje
působnost Bankovní rady "pouze příkladmo", ale v § 5 odst. 1
formuluje jednoznačně hlavní úkoly Bankovní rady a nadto označuje Bankovní
radu jako celek za "nejvyšší řídící orgán ČNB". V odstavci druhém
pak uvozuje výčet další řady pravomocí Bankovní rady slovy "dále zejména".
Tím nemá na mysli omezení působnosti Bankovní rady, ale naopak
možnost zahrnout do této působnosti i ostatní, nejmenované záležitosti.
Smyslem tohoto ustanovení proto není zúžení, ale rozšíření prostoru
rozhodovací činnosti Bankovní rady.
Již touto úpravou je obecně zpochybněno postavení guvernéra ČNB jako "monokratického
orgánu se samostatnou rozhodovací pravomocí". Avšak ani
konkrétní odkazy navrhovatelů na zákonné pravomoci guvernéra, jež mají
odůvodnit jeho monokratické postavení, neobstojí.
Vycházíme-li z toho, že monokratický orgán ztělesňuje osoba, která sama
jedná a rozhoduje jakožto orgán, kdežto představitel kolegiálního orgánu
jedná pouze jeho jménem a je plně vázán na jeho rozhodnutí, pak
pokus chápat guvernéra ČNB jako jakýsi samostatný monokratický orgán
neobstojí. Guvernér ČNB je jedním z členů Bankovní rady, neboť zákon
o ČNB stanoví, že Bankovní rada se skládá z guvernéra, dvou viceguvernérů
a dalších čtyř vedoucích pracovníků ČNB (§ 6 odst. 1
zákona o ČNB). Bankovní rada je ze zákona nejvyšším řídícím orgánem jako
kolegium, takže rozhodovací pravomocí nedisponují jednotliví členové
Bankovní rady. Pokud pak jde o guvernéra, liší se jeho postavení
od ostatních členů tím, že předsedá Bankovní radě, a to sám anebo jím
pověřený viceguvernér (§ 7
zákona o ČNB), dále že jedná jménem ČNB navenek sám anebo jím pověřený
viceguvernér (§ 8
) a že je oprávněn se účastnit s hlasem poradním schůzí vlády (§ 11
). Ani v této skutečnosti nelze však spatřovat žádný prvek monokratického
postavení guvernéra vůči Bankovní radě, jestliže je povinen respektovat
její názor a tlumočit její stanovisko, nemluvě o tom, že se v
tomto případě nejedná o rozhodovací pravomoc, ale pouze poradní funkci.
V rámci Bankovní rady přiznávají ostatně i navrhovatelé guvernérovi
pouze postavení prvního mezi rovnými. V celém textu zákona o ČNB lze,
pokud jde o další pravomoci guvernéra, nalézt pouze ustanovení § 50 odst. 2
, podle něhož zaměstnanci ČNB mohou být guvernérem zproštěni mlčenlivosti
ve služebních věcech z důvodu veřejného zájmu. Výše uvedená ustanovení
jsou jedinými výjimkami ve prospěch guvernéra, zatímco zákon o
ČNB obsahuje dlouhou řadu ustanovení, jež chápou to, co navrhovatelé
nazývají "ostatní věci", jako pravomoc Bankovní rady jakožto kolegia.
Navrhovatelé dále uvádějí, že guvernér ČNB má podle § 4 zákona č. 309/1999 Sb.
, o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, pravomoc podepisovat
právní předpisy vydávané ČNB a vyhlašované ve Sbírce zákonů. Ani tuto
pravomoc nelze pokládat za výraz monokratického rozhodování guvernéra
ČNB, neboť stejně jako Ústava u vyhlašování zákonů předepisuje okruh
osob, které podepisují zákony; i v tomto případě nemá podpis guvernéra
ČNB žádný konstitutivní význam. Jeho povinností je vyhlašovanou
normu podepsat a odmítnutí podpisu nelze pokládat za překážku platnosti
takové normy.
Navrhovatelé se rovněž dovolávají pravomoci guvernéra ČNB ve správním
řízení vedeném ČNB, a to při rozhodování o rozkladu [§ 61 zákona č. 71/1967 Sb.
, o správním řízení (správní řád)] nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací
řízení (§ 65 odst. 1
správního řádu). Ve skutečnosti i u těchto oprávnění rozhoduje guvernér
ČNB "na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise" (§ 61 odst. 2
, § 65 odst. 1
správního řádu).
Kromě toho jak zákon o ČNB (§ 46 odst. 5), tak i zákon č. 21/1992 Sb.
, o bankách, (§ 41
) a zákon č. 219/1995 Sb.
, devizový zákon, (§ 3 odst. 5
) svěřují ve významnějších záležitostech rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí
ČNB právě Bankovní radě jako sboru. I v ostatních věcech platí,
že nejvyšším řídícím orgánem ČNB je Bankovní rada, která si upravuje
svůj jednací řád (§ 7 odst. 2
zákona o ČNB).
Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že Ústavní soud nemůže přisvědčit navrhovatelům,
neboť v těchto zákonech nejsou svěřeny ani prezidentu republiky
žádné nové pravomoci, ani postavení guvernéra a viceguvernérů
v Bankovní radě nepřesahuje - ve srovnání s ostatními členy - rámec
Bankovní rady natolik, aby je bylo možno chápat jako nové orgány vyžadující
nové separátní jmenování prezidentem republiky. Zákon o ČNB nerozšiřuje
jmenovací práva prezidenta republiky o nové jmenovací pravomoci,
neboť dle Ústavy jmenuje prezident všechny členy Bankovní rady,
aniž by Ústava jmenovitě specifikovala jejich jednotlivá označení. Ústava
ani nemá potřebu (na rozdíl od jiných případů jmenování dle čl. 62
) uvést podrobně, kolik těchto členů je a jak se označují. To upravuje
až zákon o ČNB, který uvádí, že jde o guvernéra, dva viceguvernéry a
čtyři ostatní členy. Specifikuje tudíž složení Bankovní rady. Protože
zákon o ČNB byl vyhlášen o jediný den později než Ústava sama a jeho
text byl v době přijetí Ústavy znám, lze předpokládat, že by ústavodárce
postupoval při formulaci čl. 62 písm. k)
jiným způsobem, kdyby hodlal zavést odlišný způsob jmenování guvernéra
od ostatních členů.
2. Ústavní soud se rovněž zabýval i komparací jmenovacích modalit ve všech
případech kompetence prezidenta republiky dle čl. 62 Ústavy
. Učinil tak s ohledem na námitku navrhovatelů, že pod písmenem k)
tohoto článku Ústava uvádí, že prezident republiky jmenuje členy Bankovní
rady, zatímco pod písmenem e)
se rozvádí, že jmenuje nejen soudce Ústavního soudu, ale i jeho předsedu
a místopředsedy, ačkoli i v tomto případě jsou předseda i místopředsedové
také soudci, a proto i členy pléna Ústavního soudu. Dle představ
navrhovatelů činí tak Ústava proto, že předseda a místopředsedové
mají ještě další zvláštní působnosti spojené právě s touto jejich funkcí.
Návrh však neuvádí, proč Ústava nepostupuje obdobně i v případě
guvernéra ČNB, jemuž navrhovatelé přičítají rovněž další zvláštní působnosti
spojené s jeho funkcí. Kdyby tomu tak skutečně bylo, musela
by Ústava - dle představ navrhovatelů - i v tomto případě jmenovacího
schématu podle čl. 62 Ústavy
výslovně uvést též funkci guvernéra ČNB, což však neučinila.
Podle Ústavního soudu jsou příčiny rozdílné jmenovací formule použité
v čl. 62 Ústavy
především v jiné okolnosti. Odlišná úprava jmenování u čl. 62 písm. e)
v případě Ústavního soudu, ale i u čl. 62 písm. j)
v případě Nejvyššího kontrolního úřadu a čl. 62 písm. a)
při jmenování předsedy a dalších členů vlády oproti čl. 62 písm. k)
má vesměs příčinu v tom, že u všech tří zprvu uvedených případů bylo
třeba jmenovitě vyčlenit osobu jmenovanou do čela orgánu, protože její
jmenování bylo upraveno odlišným způsobem od jmenování ostatních členů
tohoto orgánu. Rovněž je třeba uvést, že k jmenování členů těchto
orgánů je také požadována součinnost jiného dalšího orgánu (Senátu,
Poslanecké sněmovny, premiéra). Tak např. u písmene a)
režim jmenování a odvolávání premiéra a ostatních členů vlády se liší.
U ostatních členů vlády podle čl. 68 odst. 2 Ústavy
se uskutečňuje pouze na návrh premiéra. U členů Ústavního soudu [písmeno e)] rovněž: odlišuje se předseda a místopředsedové, protože jejich jmenování
ze soudců Ústavního soudu nevyžaduje - na rozdíl od ostatních soudců
- souhlasu Senátu (čl. 84 odst. 2 Ústavy
). U písmene j) se pak výslovně hovoří o prezidentu a viceprezidentu Nejvyššího kontrolního
úřadu, neboť podle čl. 97 odst. 2 Ústavy
tyto osoby jmenuje na návrh Poslanecké sněmovny prezident republiky,
kdežto ostatní členy volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta Nejvyššího
kontrolního úřadu. Právě proto, že u všech členů Bankovní rady
se žádný odlišný způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů nepředpokládá,
omezil se text čl. 62 písm. k)
na stručnou formulaci: "jmenuje členy Bankovní rady České národní banky".
Ústavní soud v této souvislosti pokládá za nutné zdůraznit zásadní rozdíl
v úpravě jmenovací pravomoci prezidenta republiky vůči předsedovi
a místopředsedům Ústavního soudu a vůči guvernérovi a viceguvernérům
ČNB. Ústava stanoví ke jmenování všech soudců Ústavního soudu (tedy
i těch, kteří jsou označeni v čl. 62
jako předseda a místopředsedové) jako podmínku souhlas Senátu (čl. 84 odst. 2
). Ústavodárce je si v tomto případě vědom, že následné jmenování předsedů
a místopředsedů ze stávajících soudců Ústavního soudu musí být výslovně
upraveno ústavním a nikoli obyčejným zákonem, má-li se uplatnit
odlišný režim a vyloučit pro tyto případy způsob jmenování stanovený
generálně v čl. 62 písm. k)
.
Na rozdíl od Ústavního soudu v případě Bankovní rady Ústava nerozlišuje
mezi jednotlivými členy Bankovní rady. Jestliže Ústava v tomto případě
výslovně nerozlišuje způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB
od způsobu, který sama stanoví pro všechny členy Bankovní rady, nelze
z obyčejného zákona, který uvádí, že kromě ostatních členů jsou členy
Bankovní rady i guvernér a viceguvernéři, odvodit jiný způsob jmenování
pro některé z členů Bankovní rady, pokud to Ústava sama výslovně
neumožňuje.
Na rozdíl od Ústavního soudu, kde prezident republiky vybírá předsedu
a místopředsedy z okruhu již jmenovaných soudců Ústavního soudu, v případě
jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB nemá prezident republiky
povinnost jmenovat tyto osoby ze stávajících členů Bankovní rady. Na
rozdíl od právní úpravy Ústavního soudu Ústava v tomto případě tedy
vůbec nepředpokládá dva odlišné režimy jmenování pro guvernéra a viceguvernéry
na jedné a pro ostatní členy Bankovní rady na druhé straně
a umožňuje jmenovat guvernéra a viceguvernéry jediným aktem současně
jako členy Bankovní rady. Tím méně lze to pak dovozovat z obyčejného
zákona, nehledě na to, že prostý výčet členů Bankovní rady v § 6
zákona o ČNB k tomuto závěru není vůbec způsobilý.
Současně však z hlediska zákona o ČNB existují racionální důvody, proč
v § 6 odst. 2
a 3
se jmenování guvernéra a viceguvernérů uvádí odděleně od jmenování dalších
čtyř členů Bankovní rady. Spočívají v tom, že oba odstavce obsahují
odlišné podmínky pro jmenování: další čtyři členové Bankovní rady
jsou na rozdíl od guvernéra a viceguvernérů obligatorně jmenováni "z
řad vedoucích pracovníků" ČNB (je třeba poznamenat, že tato ústavně
sporná omezující podmínka nebyla napadena). Pokud by ústavodárce zamýšlel
provádět jmenování guvernéra a viceguvernérů a dalších členů Bankovní
rady dvěma odlišnými způsoby, resp. jmenování guvernéra a viceguvernérů
až po jejich jmenování členy Bankovní rady dalším jmenovacím
aktem specifikujícím funkci v Bankovní radě, musel by takové přání
ústavně diferencovat tak, jak to učinil v čl. 62 Ústavy
v jiných případech nominace.
Elementární ústavní pravidlo zní: Zavádějí-li se dva odlišné režimy jmenování
v oblasti Ústavou vymezené výlučné pravomoci prezidenta republiky,
je nezbytné, aby oba tyto režimy byly definovány přímo v ústavním
zákoně. Splnění tohoto předpokladu je "condicio sine qua non".
Ve prospěch jednoho jmenovacího aktu u všech členů Bankovní rady svědčí
i jedno společné šestileté funkční období (§ 6 odst. 4
zákona o ČNB), na němž nic nemění ani přesuny v postavení jednotlivých
členů (např. pozdější převzetí funkce guvernéra některým z členů Bankovní
rady). Jmenoval-li prezident členy Bankovní rady k určitému datu,
nezačíná pozdějším jmenováním některého z nich guvernérem běžet nová
lhůta.
Dle názoru Ústavního soudu nesvědčí tedy ani komparace jmenovacích modalit
dle čl. 62 Ústavy
ve prospěch vládního návrhu.
3. Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona o ČNB na předchozí
úpravu Státní banky československé, jejíž guvernér byl jmenován prezidentem
republiky na návrh vlády a viceguvernéři na návrh guvernéra, projednaný
s federální vládou. Tento zákon byl údajně v řadě směrů vzorem
pro zákon o ČNB. Podle navrhovatelů není žádný důvod pro předpoklad,
že by se Ústava a zákon o ČNB chtěly od této krátce předcházející
úpravy odchýlit natolik, že by vládu z procesu jmenování guvernéra a
viceguvernérů úplně vyřadily.
Dokumenty zachycující genezi zákona o ČNB však tomuto názoru navrhovatele
odporují. Ústavní soud zjistil, že návrh na převzetí předcházející
úpravy byl při tvorbě zákona o ČNB Českou národní radou odmítnut. Jak
vyplývá ze záznamu ze schůze České národní rady 17. 12. 1992, která
projednávala vládní návrh zákona o ČNB, přijala sněmovna jednomyslný
názor ústavněprávního výboru, který vyjádřil stanovisko, že: "Ústava
jmenovací právo prezidenta v žádném ze svých ustanovení neomezuje jakýmkoli
způsobem." (záznam 11. schůze ČNR VII. volebního období). Prezident
republiky ve svém vyjádření k návrhu na zahájení řízení o kompetenčním
sporu k tomu uvádí, že tento názor tehdejších kompetentních
ústavních činitelů zastávají ústavní činitelé i dnes a poukazuje na
vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu
7. 8. 2000, který jmenování členů Bankovní rady, tj. guvernéra, viceguvernérů
a dalších členů, označil za "výlučnou kompetenci prezidenta,
neomezenou kontrasignací" (stenozáznam jednání Senátu ze 7. 8. 2000).
K otázce návaznosti na předcházející úpravu Ústavní soud poznamenává,
že při tvorbě zákona o ČNB zákonodárce nepochybně vycházel z jiné ústavní
situace, neboť zákon o Státní bance československé byl přijat předtím
jako jakási kvaziústavní regulace srovnatelná s organickým zákonem
a především pak ve federativním státě, kde součinnost kolegiálního
orgánu, tj. vlády složené z představitelů jak české, tak slovenské
reprezentace, byla institucionálně protiváhou jmenovací pravomoci prezidenta
republiky jakožto jedné (stranicky nezávislé) osoby. Po rozpadu
federace tyto ohledy při zákonné úpravě ČNB již odpadly, resp. ztratily
svou původní dimenzi.
Právní názor, že čl. 62 Ústavy
vyjadřuje právo prezidenta republiky jmenovat bez kontrasignace všechny
členy Bankovní rady, byl respektován a praktikován od roku 1993 nepřetržitě
až do debat o novele zákona o ČNB v roce 2000. Tato interpretace
byla tak potvrzována i postupně se vyvinuvší ústavní zvyklostí.
Je známo, že ústavní zvyklosti, konvence mají v ústavním státě velký
význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují
prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou
ústavních situací. V demokratickém právním státě je sotva představitelné,
aby interpretace ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti
respektované a nenapadené po celou dobu od jejího vzniku byly její
účelovou dezinterpretací zpochybněny a s nimi i celá dosavadní praxe
včetně řady rozhodnutí, jež nebyla dosud nikdy napadena.
Podstatné na této skutečnosti není však ověřování, do jaké míry jsou naplněny
formální náležitosti "ústavní zvyklosti", ale prostá okolnost,
že po dobu více než osmi let na základě hodnotového a institucionálního
konsensu v ústavní rovině byl praktikován postup, který bez odporu
kteréhokoli z ústavních orgánů opakovaně a jednoznačně potvrzoval
interpretaci čl. 62 písm. k) Ústavy
ve smyslu výlučné pravomoci prezidenta republiky při jmenování guvernéra
a viceguvernérů ČNB, tedy pravomoci, jež nepodléhá kontrasignaci
předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.
Neméně podstatnou je i ta okolnost, že přes právní výhrady k tomuto postupu,
s nimiž se obrátili předseda vlády a vláda na Ústavní soud poprvé
20. 12. 2000, tyto instituce fakticky uznávaly a v současné době
dále uznávají stav, který je podle jejich tvrzení v rozporu s kompetencí
stanovenou Ústavou. Výrazem toho je skutečnost, že navrhovatelé napadli
pouze jmenování guvernéra a jednoho z viceguvernérů a pominuli
jmenování druhého viceguvernéra, ačkoli k jeho jmenování - dle stanoviska
navrhovatelů - došlo rovněž způsobem, který označují za protiústavní
a neplatný. Jestliže vláda i dalším faktickým jednáním napadená
jmenování uznala, což plyne např. z korespondence ministerského předsedy
samého, místopředsedů vlády i jednotlivých ministrů, pozvánek k
účasti na zasedáních vlády a z dalších souhlasných aktů, vzniká nežádoucí
stav nejistoty v právních vztazích, jehož rizika v rozhodující míře
nenesou ve sporu stojící subjekty, nýbrž fyzické a právnické osoby,
o jejichž právech bylo rozhodováno, nemluvě o nejistotě o postavení
nositelů jednotlivých funkcí navenek vůbec a vůči zahraničí zvláště.
Přestože usnesením vlády č. 1210 z 28. 11. 2000 předseda vlády a dalších
12 členů vlády jednomyslně rozhodlo, že "nesouhlasí s tím, aby předseda
vlády spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky jmenovat Zdeňka
Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem
České národní banky", jednají premiér a další členové vlády i
nadále se Zdeňkem Tůmou jako guvernérem ČNB. Tak např. v dopise z 28.
2. 2001 předseda vlády Miloš Zeman sděluje Zdeňku Tůmovi, že bude "jakožto
guvernér České národní banky" o jednání informován a přizván
k účasti. Z toho plyne i uznání jednotlivých funkcí guvernéra, a to i
při emisní činnosti ČNB, a tím i podpisového práva Zdeňka Tůmy na nově
vydávaných bankovkách přesto, že vláda odepřením souhlasu k jeho jmenování
právně zpochybnila platnost tohoto i všech ostatních jeho aktů,
a to i pro případ, kdy by povinnost kontrasignace byla uznána za
ústavní.
Avšak nejen dosavadní praxe, nýbrž i úprava v novele zákona o ČNB č. 442/2000 Sb. svědčí zřetelně o tom, že zákonodárce z povinnosti kontrasignace jmenovacích
aktů guvernéra a viceguvernérů ČNB nevycházel. Navrhovatelé odůvodňují
povinnost prezidenta republiky předložit uvedené jmenovací
akty premiérovi ke spolupodpisu tak, že tuto povinnost odvozují z textu § 6 odst. 2
zákona o ČNB, podle něhož prezident republiky jmenuje guvernéra a viceguvernéry
ČNB. Je třeba uvést, že naprosto stejná formulace je obsažena
i v § 6 odst. 2
novely zákona o ČNB, z čehož by vládní interpretace musela dovozovat,
že i v tomto případě platí povinnost kontrasignace nadále. Na druhé
straně však zákonodárce v § 6 odst. 3
novely stanovil nově, že guvernéra a viceguvernéry navrhuje vláda. Je
nemyslitelné, že by zákonodárce, který váže prezidentova rozhodnutí
na předcházející návrh vlády, chtěl ještě trvat na kontrasignaci jmenovacího
aktu premiérem, což by z vládní interpretace § 6 odst. 2
novely nezbytně vyplývalo. Je tedy zřejmé, že zákonodárce chápal a chápe § 6 odst. 2
pouze jako výčet a označení osob, jež jsou členy Bankovní rady.
4. Vláda poukazuje též na to, že z principů demokratického právního státu,
ze zásady, že lid je zdrojem veškeré státní moci a že státní moc slouží
všem občanům, jakož i z koncepce Ústavy založené na myšlence parlamentní
demokracie je třeba vyvodit přednost rozhodování státního orgánu
politicky odpovědného před rozhodováním státního orgánu, který
za svá rozhodnutí neodpovídá, a dovozuje, že pokud by věc byla považována
za spornou, bylo by třeba dát přednost výkladu, že jde o rozhodnutí
prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy
.
S tím lze sice v obecné rovině souhlasit, současně však nelze než namítnout,
že i v demokratickém právním státě a při parlamentní formě vlády
může být opatřením těmto principům zcela vyhovujícím vyloučení vládní
kontrasignace tam, kde zvláštní důvody opravňují ochranu instituce,
jež má být dle Ústavy v hlavních směrech své činnosti nezávislá na
vládě, neboť právo kontrasignace by umožňovalo vládě přinejmenším rozhodovat
o personálním složení Bankovní rady. Za těchto okolností je
jmenovací právo prováděné nadstranickým prezidentem sice po konzultacích,
avšak bez přímé vazby na souhlas vlády složené z představitelů jedné
nebo více politických stran, součástí záruk nezávislosti ČNB. Nezávislost
ČNB je ústavní hodnotou, jež vyplývá jak z čl. 98 Ústavy
("do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona") a z jeho umístění
v samostatné hlavě šesté Ústavy, tak i z čl. 62 písm. k) Ústavy
a ze zákona o ČNB, zejména pak z jeho § 9 odst. 1
("Při zabezpečování svého hlavního cíle je Česká národní banka nezávislá
na pokynech vlády.").
V rámci demokratického právního státu si lze nepochybně představit i takovou
úpravu postavení centrální banky, která obsahuje více prvků součinnosti
a koordinace s vládou (jak je tomu např. u Německé spolkové
banky). Nicméně v každé zemi je věcí ústavodárce, aby zvážil úpravu
těchto vztahů s ohledem na situaci a potřeby vlastní země a takové ústavou
zvolené koncepci je třeba podřídit i výklad zákona o národní bance.
Při tom platí v ústavním státě zásada, že obyčejný zákon nesmí více než
ústava. Stanoví-li ústava určité pravidlo, je z tohoto pravidla možná
výjimka pouze za předpokladu, že ústava sama, resp. pozdější ústavní
zákon takovou výjimku výslovně připustí. Z ustanovení obyčejného zákona
nelze přeinterpretovat ústavu do podoby, kterou zjevně nemá. Interpretační
proces postupuje opačně, a to vždy od ústavních předpisů
k zákonům, nestanoví-li sám ústavní předpis výslovně výjimku.
Zákon o ČNB neupravuje žádnou novou jmenovací pravomoc prezidenta republiky,
jež by nebyla v čl. 62 písm. k) Ústavy
obsažena. Uvádí pouze složení Bankovní rady co do počtu a označení jejích
členů. Protože vládní interpretace nepopírá výlučnou pravomoc prezidenta
republiky jmenovat všechny členy Bankovní rady, vedlo by uznání
nároku na kontrasignaci při jmenování guvernéra a viceguvernérů k
řešení, jež by současně umožňovalo hlavě státu na jedné straně nezávisle
jmenovat všechny členy Bankovní rady a premiérovi pak na druhé straně
odepřít souhlas k osobě guvernéra a viceguvernérů - a to posléze,
což samo o sobě obsahuje dysfunkční potenciál více než např. jmenování
na návrh vlády, při němž je jednání a dohoda předem nezbytná. Uvažme
v této souvislosti, že prezident republiky podle čl. 62 písm. k) Ústavy
jmenuje všechny členy Bankovní rady, a protože podle zákona o ČNB Bankovní
rada je sedmičlenná, jmenuje tedy všech sedm členů Bankovní rady
a není v tomto směru omezen. Kdyby se jmenování guvernéra a viceguvernéra,
o němž se zmiňuje § 6 odst. 2
zákona o ČNB, mělo chápat jako separátní, od čl. 62 písm. k) Ústavy
oddělené jmenování podléhající čl. 63 Ústavy, mohlo by dojít buď k odepření
souhlasu se jmenováním některého ze sedmi členů Bankovní rady
guvernérem, anebo dokonce k jmenování guvernérem ČNB takové osoby, která
vůbec není členem Bankovní rady. Protože však je v pojetí navrhovatelů
guvernér členem Bankovní rady ze zákona o ČNB, musel by v takovém
případě některý z již jmenovaných sedmi členů Bankovní rady opustit
své místo, neboť Bankovní rada je ze zákona sedmičlenná. Jistě by mohl
takto uvolnit místo pro nově jmenovaného guvernéra, pokud by sám
chtěl. Odvolán však by mohl být pouze při splnění podmínek stanovených
v § 6 odst. 6
zákona o ČNB, což by obvykle nenastalo.
Navržená vládní koncepce je tak nepřijatelná nejen vzhledem k čl. 62 písm. k) Ústavy
, který nezná dvojí separátní jmenování nejprve členem a pak guvernérem,
resp. viceguvernérem, ale též vzhledem k tomu, že jde o řešení, jež
odporuje principu přiměřenosti právní úpravy a principu právní jistoty
a z ústavního hlediska by svými schizoidními prvky bylo ustanovením
potenciálně dysfunkčním.
Této okolnosti jsou si zřejmě vědomi i navrhovatelé, a proto chtějí udržet
svou koncepci odlišného způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů
na jedné a ostatních členů Bankovní rady na druhé straně a současně
zabránit oddělenému (dvojímu) způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů
jako takových a guvernéra a viceguvernérů jakožto členů Bankovní
rady. Dosahují toho však za cenu interpretace, která odporuje Ústavě.
Dle názoru navrhovatelů mají být guvernér a viceguvernéři ČNB jmenováni
s kontrasignací premiéra (dle čl. 63 odst. 3
a 4 Ústavy
) s tím, že se stanou členy Bankovní rady "přímo ze zákona", zatímco jmenování
ostatních čtyř členů Bankovní rady se ponechává prezidentu republiky
dle čl. 62 písm. k) Ústavy
(tj. bez kontrasignace).
Ve skutečnosti však guvernér není členem Bankovní rady přímo ze zákona
o ČNB, ale přímo a primárně z Ústavy samé, neboť podle Ústavy prezident
republiky jmenuje bez výjimky všechny členy Bankovní rady, a to způsobem
uvedeným v čl. 62 písm. k)
. Jestliže pak zákon o ČNB definuje tyto členy Bankovní rady jako guvernéra,
viceguvernéry a ostatní členy, nevyjímá v žádném případě (a obyčejný
zákon ani nemůže vyjmout) guvernéra a oba viceguvernéry z Ústavou
vymezené jmenovací působnosti prezidenta republiky.
Skutečnost je tedy taková, že současná Ústava nezná žádné členství v Bankovní
radě, jež by mohlo vzniknout bez jmenování prezidentem republiky
na základě čl. 62 písm. k) Ústavy
pouze a přímo ze zákona. Právě tak je protiústavní i představa, že dle
téhož článku prezident republiky jmenuje - jak tvrdí navrhovatelé ve
své replice - pouze ty ostatní (čtyři) členy Bankovní rady, kteří "zbývají"
po jmenování guvernéra a dvou viceguvernérů. To odporuje citovanému
článku Ústavy, podle něhož prezident republiky jmenuje bez povinnosti
kontrasignace nikoli jen některé, ale všechny členy Bankovní
rady.
Interpretací navrhovatelů se omezuje jmenovací právo stanovené Ústavou
ve třech případech, a to dokonce výkladem prostého zákona, který podle
představ navrhovatelů činí čl. 62 písm. k)
nepoužitelným pro jmenování guvernéra a viceguvernérů a použitelným pouze
pro "další čtyři členy Bankovní rady". K tomu je třeba dodat i to,
že smyslem čl. 63 odst. 2 Ústavy
je stanovení možnosti a podmínek potencionálního rozšíření prezidentových
pravomocí a nikoli jejich omezování. Tomu odpovídá formulace o právu
prezidenta vykonávat i ty, tzn. také další, nové pravomoci, jež
nejsou sice výslovně uvedeny v ústavním zákoně, jsou však stanoveny zákonem.
Je třeba dodat, že proti interpretaci navrhovatelů hovoří i čl. 98 odst. 2 Ústavy
, který svěřuje prováděcímu zákonu o ČNB v oblasti jmenovacího práva prezidenta
republiky pouze úpravu "dalších podrobností". Takovou podrobností
je např. ustanovení zákona o tom, že členy Bankovní rady jsou
guvernér, dva viceguvernéři a čtyři ostatní členové. Zavedení povinné
kontrasignace premiéra k jmenování tří osob ze sedmi členů Bankovní
rady není v žádném případě podrobností, ale podstatným omezením ústavních
práv prezidenta republiky garantovaných v čl. 62 písm. k) Ústavy
. Protože je čl. 98 odst. 2 Ústavy
třeba současně chápat jako Ústavou stanovený rámec, který prováděcí zákon
o ČNB nesmí překročit, nelze pokus odvozovat povinnost kontrasignace
z textu zákona o ČNB než označit za protiústavní, neboť nejde o
úpravu podrobností, ale zásadní změnu ústavního dosahu.
Přestože se premiér a vláda staví principiálně za to, že jmenování guvernéra
a viceguvernérů ČNB podléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo
jím pověřeného člena vlády, napadá ve skutečnosti jako protiústavní a
neplatné pouze jmenování guvernéra a jednoho viceguvernéra ČNB, když
ponechává bez námitek stejný způsob jmenování (bez kontrasignace) u
druhého ze současných viceguvernérů. Tím vnáší do právního státu prvek
libovůle. Dle názoru Ústavního soudu nebylo by možné s principy právního
státu sloučit ani další paralelní koexistenci dvou odlišných jmenovacích
systémů, podle níž některý ze současných viceguvernérů ke svému
jmenování kontrasignaci premiéra potřeboval a některý ji nepotřeboval.
Ústavní soud neuznal důvodnou ani námitku, že prezident republiky měl
před jmenováním do funkcí guvernéra a viceguvernéra oba členy Bankovní
rady odvolat z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě. K tomuto
přesunu funkcí došlo během šestiletého funkčního období obou členů Bankovní
rady, přičemž nebyla naplněna žádná z podmínek § 6 odst. 6
zákona o ČNB, bez nichž nelze proceduru odvolání vůbec použít. Celá koncepce
zákona potvrzuje záměr Ústavy vytvořit z ČNB instituci, která
je při plnění svého hlavního úkolu nezávislá na vládě. Kdyby odvolávání
členů Bankovní rady bylo rozšířeno i na uvedené interní přesuny uvnitř
Bankovní rady, podléhalo by souhlasu vlády, a tím se stalo prvkem
ohrožujícím její nezávislost na vládě. Proto za tohoto stavu ústavní
i zákonné úpravy nelze než přisvědčit způsobu, kterým prezident republiky
29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu "jako stávajícího člena Bankovní
rady České národní banky" guvernérem s tím, že mu "tímto dnem zaniká
dosavadní funkce viceguvernéra České národní banky". Stejně lze
shledat jmenování Luďka Niedermayera viceguvernérem, aniž byl odvolán
z funkce člena Bankovní rady, jako řešení ústavně a právně zcela přiměřené.
Ani v jeho případě jmenováním nepočala běžet nová šestiletá
lhůta jeho funkce.
Pro posouzení této otázky je rozhodující ustanovení čl. 62 písm. k) Ústavy
v tom smyslu, že definuje Bankovní radu jako nediferencovaný souhrn všech
jejích členů, aniž by upřesňovalo rozdíly v jejich postavení. Teprve
nižší právní norma, totiž zákon o ČNB, stanoví, že tito všichni
členové Bankovní rady jsou jmenováni na šest let a že těchto členů je
sedm: guvernér, dva viceguvernéři a "čtyři další členové". Stanoví-li
zákon jmenování do funkce na určitou dobu, tj. celkem na šest let,
nelze tuto dobu překročit. Během tohoto funkčního období nečiní zákon
žádný rozdíl mezi členy Bankovní rady. Bankovní rada je kolegiálním
řídícím orgánem, který rozhoduje ve sboru a v němž je guvernér pouze
"primus inter pares". Pokud by byla jmenována guvernérem osoba, která
dosud není členem Bankovní rady, došlo by tímto jmenováním k počátku
běhu lhůty šesti let, pokud však na místo guvernéra postupuje osoba,
která je již členem Bankovní rady a které již část šestileté členské
lhůty uběhla, nezakládá jmenování guvernérem ani nárok na běh nové,
jakési "guvernérské" šestileté lhůty, ani možnost formálního odvolání
podle § 6 odst. 6
zákona o ČNB, který určuje taxativně okolnosti, ze kterých lze z funkce
odvolat. Podle tohoto ustanovení člen Bankovní rady může být ze své
funkce odvolán, pouze pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin,
nebo podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat svou
funkci, nebo na vlastní žádost předanou Bankovní radě. Odvolán může
být rovněž, ujal-li se výkonu funkce uvedené v odstavci 5
. Žádná z těchto podmínek stanovených zákonem ve sporném případě naplněna
nebyla.
Vzhledem ke všem uvedeným důvodům rozhodl Ústavní soud na základě § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. , že prezidentu republiky příslušelo vydat rozhodnutí, jak učinil ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení o tomto kompetenčním sporu, a proto návrh předsedy vlády a vlády České republiky zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. zaujali odlišné stanovisko k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Zdeněk Kessler a JUDr. Jiří Malenovský a k jeho odůvodnění soudci JUDr. Pavel Holländer a JUDr. Vladimír Jurka.