Nález Ústavního soudu Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 10. března 2004 v plénu o návrhu Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, na zrušení části ustanovení § 106 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., takto:

Slova "od 200 000 Kč" v § 106 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Odůvodnění

Ústavní soud obdržel dne 27. 5. 2003 návrh Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen " Ústava") na zrušení části ustanovení § 106 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., (dále jen "stavební zákon"), a to slov "od 200 000 Kč", pro rozpor s čl. 1 Ústavy , čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol").
Krajský soud v návrhu rekapituluje řízení, které předcházelo jeho návrhu. Ve stavebním řízení byla Fondu dětí a mládeže "v likvidaci" uložena pokuta 200 000 Kč za nedokončení neodkladných zabezpečovacích prací spočívajících v oplocení a částečné stabilizaci krovu a jejich "zavětrování", jakož i další zabezpečovací práce, označené jako porušení povinnosti vymezené § 106 odst. 2 písm. g) stavebního zákona. Fond dětí a mládeže "v likvidaci" ve správním řízení a v žalobě proti správním rozhodnutím o uložení pokuty namítal, že provedl práce v mezích svých možností, a že zřícení části střechy vyvolalo mimořádně nepříznivé počasí. Upozornil, že jako státní organizace v likvidaci nemá peníze na nové investiční akce. Krajský soud má za to, že dolní hranice pokuty 200 000 Kč neumožňuje přihlédnout k uvedeným poměrům a zejména k tomu, že podle čl. I bodu 4 zákona č. 364/2000 Sb. , o zrušení Fondu dětí a mládeže a o změnách některých zákonů, likvidátor jednající jménem tohoto fondu může nové závazky převzít jen v přímé souvislosti s "ukončením nevyřízených závazků". Krajský soud se domnívá, že slova "od 200 000 Kč" v § 106 odst. 2 stavebního zákona, stanovující nejnižší pokutu pro vymezené delikty v oblasti staveb, jsou neslučitelná s uvedenými články Ústavy, Listiny a Dodatkového protokolu. Argumentaci nachází v závěrech nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 vyhlášeného pod č. 405/2002 Sb. Soud upozorňuje na nerovnost mezi zněním odstavce 2 a 3 § 106 stavebního zákona. V přílohách soud předkládá žalobu a jí napadená rozhodnutí orgánů stavební správy.
Ústavní soud vyzval dne 4. 6. 2003 k vyjádření Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky a požádal krajský soud o zapůjčení spisu.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření rekapituluje návrh soudu včetně odkazu na dosavadní judikaturu Ústavního soudu a průběh legislativního procesu. Nynější znění § 106 odst. 2 stavebního zákona bylo novelizováno zákonem č. 83/1998 Sb., předkladatelem návrhu byla vláda České republiky. Podle důvodové zprávy vedla k úpravě § 105 a 106 potřeba zásadné změnit výše pokut za stavební delikty zjištěná v připomínkovém řízení a stanovit rozmezí sazeb za přestupky i správní delikty. Zpřísnění postihů bylo podporováno některými městy, která mají největší zkušenosti se stavební nekázní. Návrh zákona byl schválen předepsanou většinou poslanců dne 13. 2. 1998, Senát jej schválil dne 18. 3. 1998, prezident republiky podepsal dne 6.4. 1998 a zákon byl řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení.
Senát ve vyjádření k návrhu rovněž uvádí, že jedním z důvodů rozsáhlé novely stavebního zákona účinné od 1. 7. 1998 byla snaha o zpřísnění sankcí za porušování jím určených povinností za účelem upevnění kázně při provádění a užívání staveb. Přijetím novely byl v zájmu dosažení tohoto cíle sice výrazně zúžen rozsah správního uvážení příslušného správního orgánu, avšak nebyl odstraněn zcela. Správní orgán má nadále zvažovat okolnosti případu a vzít je na zřetel při stanovení pokuty. Senát připomíná, že uvedený záměr navrhovatele akceptoval a dne 18. 3.1998 schválil návrh zákona v podobě přijaté Poslaneckou sněmovnou. Při projednávání návrhu neshledal, jak již konstatoval ve svém vyjádření k návrhu vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 3/02, ústavní důvody pro nesouhlas. Je na Ústavním soudu, aby s přihlédnutím k nálezu publikovanému pod č. 405/2002 Sb. , který se týkal dolní hranice pokut podle § 106 odst. 3 stavebního zákona, napadené ustanovení posoudil. Senát v příloze zaslal část těsnopisecké zprávy o projednávání této novely.
Způsob přijetí zákona č. 83/1998 Sb., kterým byly nově stanoveny pokuty za delikty v oblasti stavební správy, byl již předmětem zkoumání Ústavního soudu při projednávání věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02. Výsledky opravňují k posouzení návrhu ve věci samé, neboť Ústavní soud konstatoval, že zákon byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem, v mezích Ústavou stanovené kompetence, při dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy .
Východiskem pro nález Ústavního soudu jsou, nechce-li se zásadně odchýlit od své dřívější judikatury, závěry vyjádřené v již citovaném nálezu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (vyhlášen pod č. 405/2002 Sb. a uveřejněn také ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 27, nález č. 105) o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení slov "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 stavebního zákona.
V citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení minimální výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku je, že se omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních orgánů. Může se tak jevit jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na druhé straně však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům.
Ústavní soud dospěl k závěru, že pokuta může za určitých okolností představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud proto posuzoval účel zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované zvýšením horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k dostatečnému prostoru pro zohlednění okolností konkrétního případu umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti zásahu. Stanovování a zvyšování dolní hranice sankce minimalizující tento prostor neumožňuje přirozeně vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k subjektům, jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud část ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona nálezem ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 zrušil.
Ústavní soud v citovaném nálezu respektoval vázanost petitem, a nemohl tak zrušit nyní napadenou část ustanovení § 106 odst. 2 . Poukázal však na možné narušení systémové vazby a nastolení nerovnosti s ustanovením § 106 odst. 2 stavebního zákona, v jehož případě spodní hranice pokuty zůstala zachována. Nepřímo také vyjádřil očekávání, že zákonodárce posoudí i jeho ústavnost.
Hodnocení návrhu podaného Krajským soudem v Ústí na Labem; pobočkou v Liberci, nemůže být tedy ve své podstatě odlišné. Nejnižší zákonem stanovené pokuty za zákonodárcem vymezená "středně" závažná porušení stavebních předpisů podle § 106 odst. 2 stavebního zákona mohou představovat v takových případech, který řeší krajský soud, stejný neústavní zásah, jenž byl už Ústavním soudem shledán. Rozdíl mezi nejnižší sazbou pokuty ve výši 500 000 Kč v již vyřešeném případě a 200 000 Kč v případě právě řešeném se nejeví podstatný. Pokuta minimálně 200 000 Kč za delikty vymezené v § 106 odst. 2 stavebního zákona může být v mnoha individuálních případech stejně likvidační jako pokuta 500 000 Kč za delikty zákonodárcem hodnocené jako "závažnější", vymezené v § 106 odst. 3 stavebního zákona. Další existence nyní napadeného ustanovení by nadto potvrzovala nerovnováhu mezi postihy za jinak závažné delikty proti stavebnímu právu předvídané stavebním zákonem ve znění po zásahu Ústavního soudu v roce 2002.
Nad rámec předchozí argumentace Ústavní soud podotýká, že neposuzoval okolnosti individualizace správního trestání, k němuž v předchozím správním řízení došlo, neboť řízení o návrhu na zrušení části zákona ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je prostředkem abstraktní kontroly norem. Závěr, k němuž Ústavní soud dospěl, nepředjímá výsledek konkrétního přezkumu a řízení o deliktním jednání Fondu dětí a mládeže "v likvidaci", které v současné době probíhá před Krajským soudem v Ústí nad Labem, pobočkou v Liberci. Ústavní soud se rovněž jen okrajově může vyjádřit k poukazu na omezení správce fondu podle právní úpravy dané zvláštním zákonem (obdobné je to ovšem např. u správců konkursních podstat). Zákaz vstupovat do nových závazků nemůže bránit plnění povinností v důležitém veřejném zájmu. Povinnosti vyplývající z předpisů zajišťujících důležité veřejné zájmy (zde stavební zákon) musí mít přednost před úpravou určující nakládání s majetkem, eventuálně tato úprava musí být vykládána takovým způsobem, aby splnění uvedených povinností připouštěla. Argumentace spočívající v přijetí názoru, že právnická osoba v likvidaci má menší míru odpovědnosti za stav a správu věcí, jichž je vlastníkem, by mohla závislostí na momentálních majetkových a organizačních poměrech založit faktickou nerovnost mezi obsahem vlastnického práva jednotlivých vlastníků.
Vzhledem k uvedeným argumentům, z velké části v judikatuře Ústavního soudu již artikulovaným, má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení, resp. jeho část je neslučitelné s principy právního státu, Listiny a čl. 1 Ústavy a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušit.

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.