Nález Ústavního soudu Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 31. března 1999 v plénu o návrhu stěžovatelky O. Z. na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. , o mimosoudních rehabilitacích, takto:

Návrh se zamítá.
Odůvodnění

Rozsudkem Okresního soudu Praha-západ ze dne 22. dubna 1996 sp. zn. 4 C 814/95 bylo ve věci stěžovatelky (žalobkyně) proti žalovaným F. a E. E. (dále jen "žalovaní") rozhodnuto, že žalovaní jsou povinni vydat stěžovatelce dům č. p. 67 v K. P. se stavební parcelou č. kat. 172 a zahradou č. kat. 548/8, to vše v katastrálním území K. P.
Rozsudkem ze dne 16. ledna 1997 č. j. 28 Co 623/96-65 změnil Krajský soud v Praze citovaný rozsudek okresního soudu tak, že žalobu na vydání stavební parcely č. kat. 172 a zahrady č. kat. 548/8, to vše v katastrálním území K. P., zamítl. Jinak byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen.
Rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. listopadu 1997 č. j. 2 Cdon 1109/97-83 bylo zamítnuto dovolání stěžovatelky proti té části rozsudku Krajského soudu v Praze, jíž byl rozsudek soudu prvního stupně změněn. V odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší soud zejména poukázal na § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. , o mimosoudních rehabilitacích, podle něhož pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se oprávněné osobě nevydává. Pokud je podle zákona č. 119/1990 Sb. , o soudní rehabilitaci, ve znění pozdějších předpisů, zrušen trestní rozsudek, včetně výroku o trestu propadnutí majetku - jak k tomu došlo v souzené věci - získává rehabilitovaná osoba nároky vyplývající ze zmiňovaných zrušených výroků. Nedochází tím však k takové obnově vlastnického práva k věci původního vlastníka, která by mu umožňovala "ujmout se svého vlastnického práva" a z "titulu vlastníka" požadovat vydání odňaté věci podle obecného právního předpisu (§ 126 - dříve § 132 - občanského zákoníku ). I v takovém případě prý totiž jde o restituční nárok, jenž musí být uplatněn způsobem a za podmínek upravených zvláštním "restitučním" zákonem, na který zákon č. 119/1990 Sb. odkazuje. Přitom vydání majetku podle restitučního zákona nelze vynutit, jestliže podmínky tohoto zákona nebyly splněny.
Podle názoru Nejvyššího soudu § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. nerozeznává mezi zastavěným a nezastavěným pozemkem - jak tvrdí stěžovatelka - a domněnka, že zákonodárce měl v tomto případě na mysli toliko nezastavěný pozemek (poznámka: v souzené věci byla zamítnuta žaloba stěžovatelky na vydání zastavěné stavební parcely a zahrady), proto nemá právní oporu, a to ani s přihlédnutím k logickému nebo historickému výkladu, jímž nelze gramatický výklad překlenout. Citované ustanovení se tedy vztahuje na všechny pozemky, k nimž bylo v minulosti zřízeno právo osobního užívání, byť jsou nyní v důsledku transformace tohoto práva v právo vlastnické ve vlastnictví žalovaných.
V ústavní stížnosti proti uvedenému rozsudku Nejvyššího soudu stěžovatelka zejména uvedla, že jím byla porušena její ústavní práva vyplývající z čl. 11 a z čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a z čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Stěžovatelka zastává názor, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. měl své opodstatnění a smysl pouze v době, kdy právo osobního užívání existovalo. Novelou občanského zákoníku provedenou zákonem č. 509/1991 Sb. s účinností ode dne 1. ledna 1992 však došlo ke zrušení institutu osobního užívání pozemku a k jeho nahrazení institutem vlastnictví. Podle § 872 odst. 1 občanského zákoníku tím výslovně nebyl dotčen § 8 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb. , o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o půdě"), jenž předpokládal, že budou vydány i zemědělské pozemky, na nichž bylo zřízeno právo osobního užívání. Nebyl tedy žádný rozumný důvod svědčící pro to, aby při aplikaci zákona č. 87/1991 Sb. nebyly vydávány pozemky, k nimž bylo kdysi zřízeno právo osobního užívání, a aby naopak byly vydávány pozemky tohoto druhu podle zákona o půdě, jestliže obě kategorie měly společné to, že fyzické osoby nabyly tyto pozemky od státu v rozporu s tehdy platnými předpisy.

Stěžovatelka dále poukazuje na to, že zákonodárce - ve snaze o co nejrychlejší provedení mimosoudních restitucí - formuloval § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. velmi stručně a nemohl brát v úvahu dalekosáhlou přeměnu osobního užívání pozemků ve vlastnictví, k níž došlo později zmíněnou novelou občanského zákoníku . Názor Nejvyššího soudu je prý proto nesprávný, neboť upřednostňuje "pozitivistický výklad" a nepřihlíží k tomu, že "svým rozhodnutím vědomě zakládá protismyslný a naprosto nežádoucí vztah mezi restituentem domu a vlastníkem stavebního a okolního pozemku, který všechny nemovitosti získal v rozporu s tehdejšími předpisy". Valná část majetkových restitucí obdobného druhu prý byla provedena mimosoudními dohodami a restituentům byly vydány domy i se stavebními pozemky a zahradami; rovněž podle některých judikátů obecných soudů byly vydávány nejen stavby, nýbrž i pozemky ke stavbám přináležející.

Proto stěžovatelka navrhla, aby byl napadený rozsudek Nejvyššího soudu zrušen, a současně navrhla, aby byl zrušen § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. z důvodu "usnadnění mimosoudní a zvláště soudní praxe". Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 28. dubna 1998 sp. zn. I. ÚS 118/98 bylo řízení o ústavní stížnosti podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, přerušeno a návrh na zrušení tohoto ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy .

Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny formální předpoklady platnosti napadeného ustanovení zákona č. 87/1991 Sb. V tomto směru bylo ze zprávy o 13. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů (VI. volební období, 3. část, str. 905 a 906) a ze zprávy o 6. schůzi Sněmovny národů (VI. volební období, 21. února 1991, str. 28) zjištěno, že dne 21. února 1991 byl zákon o mimosoudních rehabilitacích schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, a to 86 poslanci ve Sněmovně lidu (proti bylo 25 poslanců a 13 poslanců se zdrželo hlasování) a 96 poslanci ve Sněmovně národů (proti bylo 24 poslanců a 9 poslanců se zdrželo hlasování). Poté byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Uvedený zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. ). To ostatně zjistil Ústavní soud již v nálezu vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod č. 164/1994 Sb. (Pl. ÚS 3/94) a v nálezu vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod č. 153/1998 Sb. (Pl. ÚS 24/97).
K výše uvedenému návrhu se podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádřil účastník řízení - Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud požádal o vyjádření i Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že zrušení napadeného § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. by znamenalo zásadní průlom do stávající právní úpravy mimosoudních rehabilitací. Vzhledem k novele občanského zákoníku provedené zákonem č. 509/1991 Sb., jež právo osobního užívání pozemku povýšila na právo vlastnické, pak podaný návrh znamená "zrušení jednoho vlastnického práva na úkor práva druhého". To by údajně vedlo k faktické negaci právní jistoty vlastnického práva k nemovitostem. Předmětný návrh je prý protiústavní, neboť podle čl. 11 Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Návrh stěžovatelky rovněž údajně překračuje rámec logiky právní úpravy mimosoudních rehabilitací, jejichž smyslem je částečné zmírnění majetkových a jiných křivd spáchaných v rozhodném období komunistickým režimem.
Zákon č. 87/1991 Sb. , o mimosoudních rehabilitacích, byl podle sdělení Poslanecké sněmovny schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 29. dubna 1991 (poznámka: ve skutečnosti byl tento zákon schválen již 21. února 1991), byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad ve svém vyjádření uvedlo, že napadený § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. - na rozdíl od zákona o půdě - doslovně nevylučuje případy, kdy právo osobního užívání nabyla fyzická osoba v rozporu s tehdy platnými předpisy nebo za cenu nižší než cenu odpovídající tehdy platným cenovým předpisům či na základě protiprávního zvýhodnění nabyvatele. Otázkou prý je, zda skutečnost, že napadený § 8 odst. 4 uvedeného zákona doslovně neuvádí okolnosti protiprávního či nezákonně zvýhodňujícího práva osobního užívání, vylučuje možnost vydání takového pozemku oprávněné osobě, pokud by bylo soudem zjištěno, že došlo k popsanému způsobu nabytí práva osobního užívání ze strany nabyvatele či osoby jemu blízké. Podle § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. je totiž možné, aby povinnými osobami byly též fyzické osoby, jež nabyly věc od státu, který získal oprávnění s ní nakládat za okolností uvedených v § 6 tohoto zákona , a to tehdy, když tyto osoby nabyly věc buď v rozporu s tehdy platnými předpisy, nebo na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele. Toto ustanovení tedy hovoří o nabytí věci od státu, "aniž by pojem nabytí byl vztažen toliko k právu vlastnickému". Rozdíl v přístupu k pozemkům v osobním užívání a nemovitostem ve vlastnictví fyzických osob je údajně založen na skutečnosti, že předmětné pozemky byly ke dni účinnosti zákona č. 87/1991 Sb. ve vlastnictví státu.
Podle vyjádření Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového úřadu právo osobního užívání (zrušené zákonem č. 509/1991 Sb.) bylo zcela odlišné od jiných užívacích práv a mělo mnoho atributů vlastnického práva. Bylo podrobeno obdobnému režimu jako právo vlastnické k nemovitostem "přiděleným státem do vlastnictví fyzických osob": např. bylo časově neomezené, dědičné, bylo získáváno za náhradu a odejmuto mohlo být rovněž pouze za náhradu za podmínek platných pro vyvlastnění.
V případě získání práva osobního užívání pozemku pro stavbu či zřízení zahrady prý nelze vyloučit případy, že se tak stalo ve vztahu k nabyvateli za okolností stanovených v § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. Proto by ochrana práva osobního užívání pozemků podle § 8 odst. 4 cit. zákona neměla být absolutní, nýbrž by měly být vzaty v úvahu okolnosti protiprávního zvýhodnění nabyvatele obdobně jako v případě zákona o půdě. Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad však zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. nicméně nedoporučilo, "neboť by tak mohlo dojít k nedůvodnému odnětí ochrany práva nabytého poctivě, v souladu s tehdy platnými právními předpisy".

Vlastní rozbor věci:

Stěžovatelka se podaným návrhem domáhá zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení "pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se oprávněné osobě nevydává".

Ústavní soud při rozhodování podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy vychází zejména z principu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů. To znamená, že "v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem" (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, C. H. Beck, Praha, 1997, str. 203 - nález byl vyhlášen pod č. 286/1996 Sb. ).

V souzené věci tedy Ústavní soud zkoumal, zda napadené ustanovení lze interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem, takže jeho zrušení není nezbytné, či zda naopak jeho ústavně konformní interpretace a aplikace možná není. V tomto případě by Ústavnímu soudu nezbylo, než napadené ustanovení zrušit.
Navrhovatelka zejména namítá, že napadené ustanovení mělo smysl pouze v době, kdy právo osobního užívání existovalo, a že neexistuje rozumný důvod pro to, aby byly vydávány pozemky - k nimž bylo kdysi zřízeno právo osobního užívání - podle zákona o půdě, a nikoliv podle zákona č. 87/1991 Sb. , jestliže fyzické osoby tyto pozemky nabyly od státu v rozporu s tehdy platnými předpisy.
Tento názor Ústavní soud nesdílí.
Je pravda, že pokud by skutečně mezi zákonem o půdě a zákonem č. 87/1991 Sb. existoval takový rozpor (jejž napadá stěžovatelka), který by spočíval v tom, že podle zákona o půdě by nemovitost, k níž bylo zřízeno právo osobního užívání, bylo možno oprávněné osobě vydat (za předpokladu, že " ... fyzická osoba nabyla nemovitost buď v rozporu s tehdy platnými předpisy, nebo na základě protiprávního zvýhodnění" - § 8 odst. 1 zákona o půdě), zatímco podle zákona č. 87/1991 Sb. by napadený § 8 odst. 4 představoval absolutní překážku pro vydání takového pozemku, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, jednalo by se o rozpor protiústavní. Podle čl. 11 odst. 1 Listiny totiž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu, což znamená, že ústavodárce výslovně zakotvil princip rovnosti vlastnického práva. Je pravda, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu chrání článek 11 Listiny toliko vlastnické právo již konstituované, existující, a nikoliv pouze tvrzený nárok na ně. Nelze však přehlédnout, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. se verbis expressis nevztahuje k existenci vlastnického práva, nýbrž pouze k otázce vydání pozemku, na jehož vydání by za jiných okolností nárok byl. To znamená, že toto ustanovení představuje toliko překážku vlastního vydání pozemku spočívající v tom, že původní vlastník se nemůže ujmout svého vlastnického práva, ale že mu náleží toliko finanční náhrada (§ 8 odst. 5 cit. zákona ).

Za těchto okolností se Ústavní soud zabýval otázkou, zda uvedený rozpor, na nějž stěžovatelka upozorňuje, je skutečný, či toliko zdánlivý, to znamená, zda jej lze překlenout ústavně konformní interpretací, či nikoliv. V této souvislosti Ústavní soud konstatuje, že podle § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. (na nějž ve svém vyjádření ostatně odkazuje i Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad) "povinnými osobami jsou též fyzické osoby, jež nabyly věc od státu, který získal oprávnění s ní nakládat za okolností uvedených v § 6 zákona , a to v případech, kdy tyto osoby nabyly věc buď v rozporu s tehdy platnými předpisy, nebo na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele, dále i osoby blízké těchto osob, pokud na ně věc byla těmito osobami převedena".

Rovněž podle názoru Ústavního soudu je toto ustanovení nutno interpretovat tak, že se netýká pouze těch osob, které za uvedených podmínek nabyly vlastnické právo k věci, nýbrž i těch, které k věci (pozemku) nabyly právo osobního užívání. V § 4 odst. 2 uvedeného zákona se totiž nehovoří výslovně o omezení nabývacích titulů toliko na nabytí vlastnictví; mimo to nelze přehlédnout, že právo osobního užívání k pozemkům bylo zcela odlišné od jiných užívacích práv a mělo mnoho atributů práva vlastnického. Zároveň je při interpretaci tohoto ustanovení třeba mít neustále na zřeteli samotný smysl restitučních předpisů, jenž spočívá ve zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd. V tomto duchu je také nutno restituční předpisy vykládat; to znamená, že je třeba volit takový způsob interpretace, který bude orientován na snahu o navrácení věcí původním vlastníkům (oprávněným osobám) ve všech případech, kdy by tím nevznikly křivdy nové.
Z tohoto obecného východiska Ústavní soud dovozuje, že je v souladu se smyslem zákona č. 87/1991 Sb. , a to zejména v kontextu s restitučními předpisy jinými, pokud bude napadené ustanovení vykládáno tak, že pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se oprávněné osobě vydá také tehdy, jestliže jej má v držení fyzická osoba, která právo osobního užívání k němu získala právě v souvislosti s nabytím vlastnického práva ke stavbě na pozemku stojící, za podmínek uvedených v § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.

Z uvedeného je tedy zřejmé, že § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. nelze interpretovat izolovaně, nýbrž pouze v souvislosti s ustanoveními dalšími, zejména s § 4 odst. 2 tohoto zákona . Ústavně konformní interpretací lze proto dospět k závěru, že pozemek, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání, se sice oprávněné osobě nevydá, leč pouze tehdy, pokud by jeho vydáním mohlo dojít ke vzniku křivdy nové, tedy pokud by věc měla vydat fyzická osoba, jež ji nenabyla od státu v rozporu s tehdy platnými předpisy, či na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele, či pokud by věc měly za těchto podmínek vydat osoby blízké těchto osob, jestliže na ně byla těmito osobami převedena. Za případy protiprávního zvýhodnění či nabytí v rozporu s tehdy platnými předpisy je však vždy třeba - jak již bylo uvedeno - považovat takové případy, kdy k získání práva osobního užívání pozemku došlo v souvislosti s nabytím vlastnického práva ke stavbě na pozemku stojící a vlastnické právo ke stavbě vzniklo za podmínek uvedených v § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.

Naopak nepochybně nebylo úmyslem zákonodárce chránit práva těch fyzických osob, jež nabyly věc v rozporu s tehdy platnými předpisy nebo na základě protiprávního zvýhodnění podle § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. V praxi tedy orgány veřejné moci nemohou § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. chápat jako "absolutní" překážku pro vydání pozemku, nýbrž pouze jako překážku obecnou, která však - v konkrétním případě - nemůže bránit vydání věci při splnění podmínek § 4 odst. 2 cit. zákona .
Pokud jde o námitku navrhovatelky, že napadené ustanovení mělo smysl pouze v době, kdy právo osobního užívání existovalo, Ústavní soud usuzuje, že není důvodná. Je sice pravda, že podle § 872 odst. 1 občanského zákoníku se právo osobního užívání pozemku ex lege ke dni 1. ledna 1992 změnilo na vlastnictví fyzické osoby (poznámka: i tato skutečnost svědčí o značné materiální blízkosti vlastnického práva a práva osobního užívání pozemku, jak je uvedeno na jiném místě), leč z toho nelze dovodit, že napadené ustanovení je protiústavní. Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. tedy Ústavní soud ani z uvedeného důvodu protiústavním neshledal, neboť sice hovoří o pozemku, k němuž bylo zřízeno právo osobního užívání (jež se ex lege stalo právem vlastnickým), nicméně jeho dikce ani smysl nevyvolávají pochybnosti, protože je zřejmé, že se vztahuje na ty pozemky, k nimž bylo v minulosti zřízeno právo osobního užívání, přestože v současnosti jsou již v režimu práva vlastnického.
Protože tedy existuje možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, Ústavní soud návrh na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb. zamítl (§ 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. ).

Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.

Odlišné stanovisko v této věci zaujal podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, soudce JUDr. Pavel Varvařovský.