Nález Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 12. března 2003 v plénu o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník , ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb. , kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb. , obchodní zákoník , ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,
takto:
1. Ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
2. Čl. II bod 8 zákona č. 142/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním
pořádkem. Z hlediska zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může takové rozhodnutí přijmout
na základě návrhu, který je oprávněna podat také skupina nejméně
41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) cit. zákona]. V daném případě návrh podala skupina 25 poslanců a skupina 21 senátorů. K dotazu
právnímu zástupci navrhovatelů Ústavní soud zjistil, že se jedná skutečně o návrh skupiny senátorů Parlamentu
České republiky, když počet poslanců pod návrhem podepsaných
není dostatečný a tito poslanci návrh podaný senátory spolupodepsali
jako výraz politické podpory návrhu samotného. Za zmocněnce skupiny senátorů,
která návrh podala, byl označen senátor Robert Kolář. Jedná se tedy o relevantní návrh
skupiny 21 senátorů Parlamentu České republiky. Jde o návrh na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále také "zák. č. 142/1996 Sb.").
V odůvodnění svého návrhu skupina senátorů uvádí, že ustanovení § 183b zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, je jeho součástí od 1. 7. 1996, kdy nabyl účinnosti zák. č. 142/1996 Sb., kterým byl obchodní zákoník novelizován a kterým byl zaveden institut tzv. take-over, vyjádřený jako "povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi akcií". Dopadal pouze na akciové společnosti s veřejně obchodovatelnými akciemi
a zavazoval akcionáře, který získal sám nebo společně s jinými osobami
jednáním ve shodě podíl na této formě akcií v rozsahu jedné poloviny,
dále dvou třetin nebo tří čtvrtin součtu jmenovité hodnoty všech
akcií společnosti, s nimiž je spojeno hlasovací právo, nebo který
tento podíl překročil. Zákonem č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění
zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, (dále také "zák. č. 370/2000 Sb."), který dále novelizoval obchodní zákoník (s účinností od 1. 1. 2001), byl uvedený institut označen v názvu ust. § 183b obchodního zákoníku jako "Povinná nabídka převzetí při ovládnutí cílové společnosti", kdy jeho působnost znovu dopadá na společnosti s registrovanými akciemi,
kdy stačí, že registrována je jejich část. Povinnost učinit nabídku
převzetí je koncipována šířeji - a to vůči všem majitelům účastnických
cenných papírů cílové společnosti, tedy i neregistrovaných. Současně byl snížen i práh
pro vznik povinností učinit nabídku převzetí z 50% podílu na hlasovacích
právech na podíl, který umožňuje ovládnutí společnosti takto od
40% podílu na hlasovacích právech (právní domněnka ovládnutí společnosti
při dosažení ovládnutí tohoto podílu) a stejně tak
pokud se prokáže ovládnutí i při nižším podílu, pak tato povinnost vznikne
rovněž. Dále zmíněná povinnost vznikne i tehdy, pokud určitá osoba
získá 40% podíl na hlasovacích právech z jakéhokoliv titulu, tedy
nejenom jako právo odvozené z akcií společnosti. V tomto směru poukazují
na důvodovou zprávu k zák. č. 370/2000 Sb., podle které byla nabídka převzetí definována v souladu s čl. 2 návrhu
Třinácté směrnice Evropské unie.
V naznačených souvislostech dále navrhovatelé poukazují na to, že již
zák. č. 142/1996 Sb. byla stanovena výjimka z povinné nabídky převzetí pro "Českou republiku, státní organizace a Českou národní banku" [v ust. § 183b odst. 2 písm. a) zákona]. Současně také byly čl. II bodem 8 cit. zákona vyňaty z dosahu § 183b obchodního zákoníku "státní peněžní ústavy, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky a dále osoby, které nabývají akcie společnosti v
souladu s rozhodnutím o privatizaci podle zvláštního zákona". Navrhovatelé dovozují, že s ohledem na zařazení tohoto ustanovení mezi
přechodná, bylo toto vynětí zřejmě zamýšleno jako dočasné, přesto
však jako takové nelogicky a legislativně chybně jako přechodné formulováno
není a stalo se regulérní perpetuální právní normou.
Podle důvodové zprávy měly být tyto výjimky dočasné, a to do doby přistoupení
České republiky k Evropské unii, neboť zmiňovaný návrh Třinácté směrnice takové výjimky z povinné nabídky nepřipouští.
Novelou obchodního zákoníku, provedenou zák. č. 370/2000 Sb., byla výjimka z povinné nabídky převzetí rozšířena v ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku na ještě širší okruh subjektů, kterými se takto staly Česká republika,
státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový
fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky a Česká národní
banka, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu. Zákonem č. 120/2001 Sb., kterým byl dále novelizován obchodní zákoník, byla uvedená výjimka rozšířena na "další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo
je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu" (§ 133 bod 2 cit. zákona). Navrhovatelé uzavřeli, že ke dni podání návrhu zní text
ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, takto:
"Povinnost podle odstavce 1 se nevztahuje na Českou republiku, státní organizace, Fond národního
majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší
samosprávné celky, Českou národní banku a další osoby, jestliže na ně
byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti
s privatizací majetku státu." Zákonem č. 370/2000 Sb. potom v ustanovení čl. IX bodu 4 byla časově omezena platnost ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku ke dni platnosti smlouvy, jíž Česká republika přistoupí k Evropské unii.
Nesystémově pak zůstává v platnosti i čl. II bod 8 zák. č. 142/1996 Sb., a výjimka z povinné nabídky převzetí akcií pro případ privatizace se
tak od 1. 7. 2001 vyskytuje v právním řádu duplicitně, kdy okruh vyňatých
subjektů je vymezen odlišně.
Navrhovatelé dále poukazují na účel povinné nabídky k převzetí, kterým
bylo poskytnout ochranu práv minoritních akcionářů společností, a to
zejména před zneužitím dominantního postavení majoritních akcionářů,
a to na jejich úkor, neboť může ovládnutím společnosti majoritním vlastníkem dojít k rozsáhlým důsledkům
včetně ekonomických ztrát. Zmíněná Třináctá směrnice sice poskytuje
členským státům značnou volnost při konkrétní úpravě povinné
nabídky převzetí, zároveň však zakotvuje principy, které musí být v legislativě
respektovány. Prvním z těchto principů je zásada, že všichni
majitelé akcií společnosti, jež jsou předmětem nabídky, jsou-li ve
stejné situaci, musí mít zabezpečeno stejné zacházení. S uvedeným principem
podle navrhovatelů jsou napadená ustanovení zákona ve zřejmém
rozporu, a proto také zákonodárce jejich platnost omezil na dobu ke
dni vstupu smlouvy o přidružení České republiky k Evropské unii v platnost.
Samotný rozpor napadených ustanovení s ústavním řádem České republiky
spatřují navrhovatelé v jejich kolizi s čl. 1, čl. 4 odst. 3, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), s čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i se samotným čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a konečně i s čl. 1 Ústavy.
K porušení čl. 1 Listiny navrhovatelé poukazují na v tomto článku vyjádřenou zásadu, že všichni
jsou si rovni v právech. Přitom vyjadřují přesvědčení, že napadená
ustanovení uvedenou zásadu porušují, když vybraným subjektům (vymezeným
zákonem) je dána neodůvodněná výhoda před subjekty jinými (ostatními),
které se nacházejí v identickém právním postavení. Uvedená nerovnost
potom jedněm subjektům přináší neoprávněné zvýhodnění v podobě jejich
vynětí ze zákonného režimu povinné nabídky převzetí akcií a také
prý výrazný zásah do chráněných práv a významné majetkové škody ostatních
akcionářů. Takto zvýhodněné osoby jsou podle navrhovatelů rozděleny
do dvou kategorií. Jednak jde o subjekty veřejnoprávního charakteru (Česká republika, státní
organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné
celky a Česká národní banka), jednak o další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti
s privatizací majetku státu. Dovozují, že ani veřejnoprávní charakter subjektů skupiny první nezakládá důvody pro jejich zvýhodnění,
když napadená ustanovení nelze vztáhnout na případy výkonu veřejné
moci, neboť jde o případy výhradně soukromoprávního charakteru, protože
uvedené subjekty veřejného práva vystupují v daných souvislostech
jako akcionáři, ale také jako běžní účastníci soukromoprávních, resp.
obchodněprávních vztahů bez nadřízeného postavení typického pro oblast
práva veřejného. Naopak jsou v rovném postavení s ostatními účastníky
uvedených právních vztahů se subjekty z oblastí práva soukromého. U druhé kategorie subjektů již důvodnost jejich zvýhodnění nelze
nalézt vůbec. U těchto "dalších osob" se může jednat totiž o jakoukoliv fyzickou nebo právnickou osobu, kde
souvislost s výkonem veřejné moci již vůbec nepřichází v úvahu. V další
části návrhu je poukázáno na vymezení ústavního principu rovnosti,
vyjádřeného již v rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR (č. 11 Sbírky usnesení
a nálezů), kteréžto akceptoval i Ústavní soud České republiky,
který jej vyjádřil v řadě svých rozhodnutí (sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl.
ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95), kdy konstatoval, že odmítá absolutní chápání
principu rovnosti, jako abstraktní kategorie, kdy však ani při definování
relativního pojetí principu rovnosti nelze postupovat libovolně.
To s tím, že pokud má být zákonem určen prospěch jedné skupiny, a zároveň
sám stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné, může se tak stát
pouze s dostatečným odůvodněním založeným pouze na ochraně veřejných
hodnot. Jsou tak rozlišena dvě hlediska ústavnosti narušení principu
rovností - vyloučení libovůle (sp. zn. Pl. ÚS 33/96) a vyloučení dotčení
některého ze základních práv a svobod (sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Ani jedno z uvedených hledisek není v daném případě splněno,
když vynětí označených subjektů z režimu povinností převzetí akcií je
právě projevem libovůle zákonodárce při porušení principu rovnosti.
Tato nerovnost dle navrhovatelů dosahuje již takové intenzity zásahu
do její samotné podstaty, že je s ní spojeno i porušení jiných základních
práv (práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). V této souvislosti upozorňují navrhovatelé na účelově zákonodárcem vytvořenou zcela
nesourodou společnost subjektů (veřejnoprávního a soukromoprávního
typu), kterým poskytl privilegium neodůvodněné ani veřejným zájmem, ani
rozumnými důvody. Princip přiměřenosti, jako základní znak právního
státu (čl. 1 Ústavy), předpokládá, že opatření omezující základní lidská práva a svobody
nesmějí svými důsledky přesáhnout pozitiva představovaná veřejným zájmem
na těchto opatřeních. Průlom do této ochrany připouští ústavní řád
České republiky výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně
v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných. Vynětí
označených subjektů (včetně státu), které jsou přímými účastníky
privatizace, není dle názoru navrhovatelů v zájmu ochrany demokratické
společnosti. To proto, že snaha po dosažení co nejvyššího zisku z
privatizace pro veřejné rozpočty by neměla převážit nad zájmem rovného
zacházení se všemi menšinovými akcionáři pro případ ovládnutí společnosti
novým subjektem, který získá podíl v privatizaci.
K porušení čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je dle navrhovatelů potřebné uvést, že uvedená ustanovení zdůrazňují,
že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu
zákona bez jakékoliv diskriminace, a to s tím, že zákon zakáže jakoukoli
diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti
diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, když navrhovatelé poukazují v této
souvislosti i na čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanovuje, že základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu.
Napadené ustanovení obchodního zákoníku však zjevně diskriminuje jak osoby, které splňují kritéria pro povinné
převzetí a žádnou výjimku ze zákona nemají, tak i ostatní akcionáře
cílových společností, kteří nemohou využít svého práva na odprodej akcií
nabyvateli. Takto zákon před diskriminací nejenže nechrání, ale
diskriminaci zavádí. Dále navrhovatelé poukazují i na rozhodovací praxi
Výboru OSN pro lidská práva, který při aplikaci čl. 26 Paktu opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze
uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria (reasonable
and objective criteria). V dané věci však z důvodů již uvedených tak
tomu není a v souvislosti s čl. 14 Úmluvy jde o diskriminaci při užívání práva vlastnit majetek (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě).
V souvislosti s namítaným porušením čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny poukazují navrhovatelé na to, že přestože podmínky pro omezení práva
jsou zákonem stanoveny přesně, neplatí toto zákonné omezení pro všechny
případy (čl. 4 odst. 3 Listiny). Aby takové omezení bylo ústavně konformní, může se tak stát jen při
splnění čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. V dané věci tomu tak není, neboť určitá kategorie vlastníků - minoritních
akcionářů cílových společností - je nucena se podrobit ovládnutí
společnosti novým akcionářem a nemá právo na uplatnění ochrany svého
vlastnického práva formou prodeje svých akcií, zatímco jiné skupině minoritních akcionářů příslušné právo náleží.
K namítanému porušení čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě argumentují navrhovatelé tím, že v první skupině subjektů jsou ty osoby,
na které se povinnost převzetí akcií (§ 183b obchodního zákoníku) vztahuje a jde tak o významné omezení vlastnického práva, když je jim
uložena povinnost učinit určitý soukromoprávní úkon - odkoupení akcií
minoritních akcionářů - nikoliv ze své vlastní vůle, ale pouze pro
nutnost dostát zákonné povinnosti. Jsou tak diskriminovány oproti subjektům
vyňatým napadenými ustanoveními obchodního zákoníku z režimu povinného převzetí akcií, kterým takto vlastnické právo omezeno
není. Zásah do vlastnických práv je výraznější v této souvislosti
u minoritních akcionářů, kterým zákonodárce, v případě ovládnutí cílové společnosti subjekty uvedenými v napadených
ustanoveních, upřel možnost uplatnit právo na odprodej akcií vůči novému
nabyvateli, které by jim jinak náleželo, což může mít vliv na jejich
majetek obsažený v jimi vlastněných akciích. Takovou výjimkou je pak popřen samotný smysl principu povinného převzetí
akcií, jenž byl zákonem sledován a jehož účelem bylo zajistit naplnění
práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). Jedná se tak o zásah do práva vlastnit majetek, vyjadřovaný dlouhodobě
v judikatuře Ústavního soudu, ale i Evropského soudu pro lidská práva, tedy práva chápaného
jako ochrana již nabytého vlastnictví (např. sp. zn. Pl. ÚS 115/94,
resp. rozsudek ve věci Sporrong a Lonnroth ze dne 29. 6. 1982).
Navrhovatelé dále poukazují na ustálenou judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva k ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a v této souvislosti na normu zakotvující princip respektování majetku,
případně právo na jeho pokojné užívání, normu upravující podmínky
zbavení majetku a normu dávající státu právo upravovat užívání majetku
v souladu s veřejným zájmem. Jakýkoliv zásah do vlastnického práva
je v těchto souvislostech vyjádřen bezpodmínečnou existencí důležitého
veřejného zájmu i přes neexistenci jednotného vymezení tohoto pojmu,
jehož význam je proměnlivý "v čase a prostoru" (rozsudek ve věci Handyside ze 7. 12. 1976 - A-29) a nelze tak jeho obsah
přesně vymezit. Důraz Evropský soud pro lidská práva v tomto smyslu
klade na stránku materiální, tedy posouzení, zda dochází ke skutečnému
(de facto) zásahu do obsahu vlastnického práva. Dle názoru navrhovatele
jsou to právě minoritní akcionáři cílových společností, kteří
byť po formální stránce nejsou napadenými ustanoveními zákona dotčeni, po
stránce materiální je faktický obsah jejich vlastnických práv dotčen
(významným způsobem). Evropský soud pro lidská práva opakovaně vyjádřil
nutnost rozumného vztahu mezi použitými prostředky a účelem sledovaným
omezením práva vlastnit majetek tak, aby byl vytvořen stav spravedlivé
rovnováhy mezi obecným zájmem a zájmem na ochranu základních
práv dotčeného subjektu (proporcionalita). Obdobně rozhoduje i Ústavní soud s důrazem na nezbytnost rozumného vztahu proporcionality mezi
použitými prostředky a sledovaným účelem (sp. zn. IV. ÚS 324/97). Navrhovatelé v této části uzavírají, že v případě napadených
ustanovení obchodního zákoníku tomu tak není, neboť zásah do práv vlastnit majetek minoritních akcionářů cílových společností,
způsobený popsanou výjimkou, není odůvodněn ani u subjektů veřejného
práva, tím méně v případě vynětí "dalších osob". Není tak nastolen stav spravedlivé rovnováhy mezi zájmem na ochranu obecného zájmu a imperativem ochrany práv jednotlivců, neboť v daném případě, a to zejména u strategických podniků s mnoha minoritními
akcionáři, již přerůstá imperativ ochrany jejich práv význam obecného
zájmu na provedení privatizace a dokonce se sám veřejným zájmem
stává, a proto již vůbec nelze hovořit za daného stavu věcí o rozumném
vztahu proporcionality, ale naopak o zásahu do chráněného práva vlastnit
majetek. Z pohledu čl. 11 odst. 1 Listiny navrhovatelé dovozují, že ochrana vlastnického práva jak osob nabývajících
akcie cílových společností, na které se výjimka nevztahuje, tak
i minoritních akcionářů, má zjevně ochranu svého vlastnického práva
oslabenu ve srovnání s ochranou vlastnických zájmů subjektů, na které
se uvedená výjimka vztahuje.
Ve vztahu k čl. 1 Ústavy, s ohledem na výše namítaná porušení základních práv zaručených Listinou i mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s ohledem na to, že k těmto porušením
došlo ze strany zákonodárce, podle přesvědčení navrhovatele došlo i
k porušení deklarace základních principů státu vyjádřených čl. 1 Ústavy. K čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., kromě jeho namítané neústavnosti, poukazují navrhovatelé i na jeho nesystémové
a legislativně vadné zařazení mezi přechodná ustanovení citovaného
zákona, která z hlediska své definice mají mít přechodný (dočasný) charakter, ač ve skutečnosti jde o regulérní právní normu neomezené
a zjevně nepřechodné platnosti, důsledkem čehož je praktická nemožnost
orientace v textu zákona.
S poukazem na to, co bylo uvedeno, navrhují, aby Ústavní soud vydal nález,
kterým se ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., ve znění zákona č. 142/1996 Sb., zákona č. 370/2000 Sb. a zákona č. 120/2001 Sb., a čl. II bod 8 zákona č. 142/1996 Sb. zrušují, neboť tato ustanovení obchodního zákoníku jsou v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 4 odst. 3 a čl. 11 odst. 1 Listiny, čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i se samotným čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Paktu. Návrh je doplněn názorem, že věc je naléhavá ve smyslu ust. § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť se blíží rozhodnutí vlády České republiky o privatizaci některých strategických
podniků, což by mohlo přinést výrazný a neodstranitelný zásah
do chráněných základních práv množství menšinových akcionářů těchto
podniků.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že napadená ustanovení byla do obchodního zákoníku zařazena postupně řadou zákonů, z nichž prvním byl zákon č. 142/1996 Sb., který nevztahoval povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi veřejně obchodovatelných akcií podle § 183b odst. 2 písm. a) obchodního zákoníku na Českou republiku, státní organizace a Českou národní banku a podle č. II bodu 8 přechodných ustanovení dále na peněžní ústavy, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky a na osobu, která nabývá akcie společnosti v souladu s rozhodnutím o privatizaci podle zvláštního zákona.
Zákon č. 370/2000 Sb. v ust. § 183b odst. 3 písm. a) rozšířil okruh subjektů, na které se nevztahuje povinnost podle nové
formulace zákona "učinit nabídku převzetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti", o Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky,
obce a vyšší samosprávné celky, jestliže na ně byly účastnické
cenné papíry převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku
státu, a tedy v podstatě zahrnul do paragrafované části obchodního zákoníku téměř všechny subjekty, uvedené v čl. II bodu 8 zákona č. 142/1996 Sb., mimo osoby, která nabývá akcie v souladu s rozhodnutím o privatizaci
podle zvláštního zákona. Zákonem č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně
dalších zákonů, pak byly do režimu ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zařazeny dále "osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny nebo je získaly
v souvislosti s privatizací majetku státu", a zákonem č. 239/2001 Sb., o České konsolidační agentuře a o změně některých zákonů, byl okruh
těchto subjektů dále rozšířen o Českou konsolidační agenturu.
Motivem zákonodárce pro přijetí právní úpravy povinné nabídky převzetí
účastnických cenných papírů při ovládnutí cílové společnosti byla v
rámci vytváření podmínek pro řádné fungování kapitálového trhu zejména
ochrana minoritních akcionářů a vytvoření podmínek pro rozvoj podnikatelských
aktivit osob, které získaly akcie v souvislosti s privatizací
majetku státu. Zákonodárce usoudil, že je společenský zájem na vyloučení
veřejnoprávních institucí a veřejnoprávních korporací a některých
osob z povinnosti odkoupit cenné papíry, aby tak především nedocházelo
ke koncentraci majetku v rukou těchto prvně jmenovaných nepodnikatelských
subjektů na úkor rozvoje podnikatelských aktivit soukromoprávních osob.
Napadená ustanovení obchodního zákoníku zákonodárný sbor přijímal v kontextu s celou právní úpravou transformace
hospodářství, hospodářské politiky státu a rozvoje kapitálového trhu
s vědomím, že úloha a postavení veřejnoprávních subjektů v posuzované
oblasti je jiná než postavení a činnost podnikatelských subjektů,
na něž se obchodní zákoník především vztahuje, a nemá podnikatelský charakter, a je proto důvodné,
aby byly vyjmuty z režimu právní úpravy povinné nabídky převzetí cenných papírů dle obchodního zákoníku. Vyloučení těchto i dalších subjektů z režimu § 183a odst. 1 obchodního zákoníku za podmínky, že získaly akcie v privatizaci majetku státu, bylo dáno veřejným zájmem na zdárném průběhu a
dokončení privatizace a na rozvoji a podpoře soukromého podnikání.
Proces privatizace je svým rozsahem a ekonomickým i právním charakterem
výjimečný ve smyslu běžných tržních standardů tak, jak je chápou např.
Evropské směrnice a jiné dokumenty. Toho si byl vědom i zákonodárce,
když zaváděl institut povinné nabídky převzetí, a jako dočasnou výjimku
- právě pro proces privatizace - uvedené subjekty v § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku této povinnosti zprostil, resp. tuto povinnost jim neuložil. Tato výjimka
je omezena i časově, tj. dotčené ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku pozbývá platnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k
Evropské unii v platnost. Lze důvodně předpokládat, že k tomuto dni
již Česká republika bude plně funkční tržní ekonomikou a na případný
majetek státu, resp. akcie v jeho vlastnictví již bude pohlíženo jako
na akcie jiných vlastníků, aniž by to ohrozilo fungování národního hospodářství.
V rámci rovného přístupu, v zájmu rozvoje národního hospodářství a tržní
společnosti a v zájmu zákonem chráněných obecných zájmů je nutný stejný
přístup k minoritním akcionářům privatizovaných subjektů v rámci
celého procesu privatizace majetku státu. Vznik fungující tržní ekonomiky
založené na soukromém vlastnictví je veřejná hodnota zasluhující
ochranu, neboť si lze těžko představit demokratickou společnost bez tohoto základu.
V rámci privatizace majetku státu byl vytýčen cíl současně se změnou
charakteru vlastnictví odstranit deformovanou monopolní strukturu a alespoň
částečně rozptýlit vlastnické podíly. Pokud by se stanovil režim
povinného převzetí u privatizovaných podniků, vytvářel by se tím monopol ze zákona, tj. administrativně,
a nikoliv na základě tržního vývoje, což by opět mohlo ohrozit
fungování demokratické společnosti.
Institut povinné nabídky převzetí byl do našeho právního řádu zaveden
s účinností od 1. 7. 1996, kdy proces privatizace byl již v plném proudu.
I to vedlo zákonodárce ke schválení vyjmutí uvedených subjektů z
této povinnosti. O to více je evidentní, že v současnosti, v závěrečné fázi privatizace, by se změnou
podmínek došlo k neodůvodněnému zvýhodnění minoritních akcionářů
držících akcie v privatizovaných subjektech.
Vlastnictví není abstraktní kategorie, vždy se váže ke svému "hmotnému, respekt. reálnému základu" a podle něj je nutno taktéž hodnotit obsah tohoto pojmu, práva a povinnosti
vlastníka a možnosti jeho zákonem daného omezení. Akcie je všude na
světě rizikový investiční instrument. Imanentní součástí nabývání akcie
do vlastnictví je cena akcie a odhad její výnosnosti a rizikovosti.
Minoritní akcionáři na základě svého vlastního, dobrovolného rozhodnutí
nabyli vlastnictví akcií dotčených společností se znalostí podmínek,
s vědomím, že majoritním vlastníkem je stát, který privatizačními
postupy svůj podíl převede na jiný subjekt, přičemž stát svůj záměr
zveřejňuje s dostatečným předstihem tak, že se minoritní akcionáři
mohou ještě před účinností převodu svobodně rozhodnout buď ve společnosti setrvat či nabídnout akcie k prodeji.
Naopak, vzhledem k tomu, že soukromé subjekty neuvedené v § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku zamýšlející dosáhnout majoritního podílu na hlasovacích právech mohou
svůj záměr např. pouze formální informovaností, způsobem svolání valné
hromady apod. skrývat, je namístě dodatečná ochrana minoritních akcionářů.
Specifikace "dalších osob" je v zákoně dostatečná pomocí nabývacího titulu.
Poslanecká sněmovna považuje za neopodstatněné tvrzení navrhovatelů, že
po materiální stránce je faktický obsah vlastnických práv minoritních
akcionářů cílových společností významným způsobem dotčen. S vlastnictvím
akcie jsou spojena práva akcionáře jako společníka především podílet
se podle obchodního zákoníku a stanov společnosti na řízení společnosti, účastnit se valné hromady,
hlasovat na ní, mít právo požadovat vysvětlení a na svůj dotaz dostat
určitou odpověď; podle procentuálního podílu svých akcií na základním kapitálu má akcionář
právo požádat o svolání mimořádné valné hromady, právo požádat soud
o přezkum některých rozhodnutí, právo na podíl ze zisku a na podíl
na likvidačním zůstatku při zániku společnosti atd. Těchto vlastnických
práv nemůže být nikdo zbaven a § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku do vlastnických práv spojených s akcií nezasahuje.
Právo na ochranu vlastnictví zaručené Ústavou a Listinou, jakož i mezinárodními
smlouvami, kterými je Česká republika vázána, má mimo jiné
umožnit takovou vlastnickou péči, která by nebyla zneužita na újmu práv
druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Zákonodárce
proto vhodně, v souladu s obecným zájmem rozvoje demokratické společnosti založené na tržních ekonomických
vztazích a soukromém vlastnictví, zákonem upravil podmínky převodu
majetku státu na jiné subjekty. Závěrem Poslanecká sněmovna uvedla,
že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v
souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem, a je proto na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem potvrdil ústavnost
napadených ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve svém vyjádření poukázal na to, že z geneze úprav ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku vyplývá, že návrh směřuje proti komplexu změn provedených zák. č. 370/2000 Sb., kdy podle čl. XI bodu 4 tohoto zákona "Ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku, ve znění tohoto zákona, pozbývá platnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení
ČR k EU v platnost." Tento zákon byl Poslaneckou sněmovnou Senátu postoupen dne 9. 6. 2000.
Návrh zákona byl pod č. tisku 294 přikázán k projednání ústavněprávnímu
výboru, výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu a výboru
pro evropskou integraci. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona na
své 56. schůzi konané dne 11. 7. 2000 a přijal k němu usnesení č. 238,
ve kterém doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně
s pozměňovacími návrhy. Výbor pro evropskou integraci na své 35. schůzi
konané dne 22. 6. 2000 usnesením č. 184 rovněž doporučil Senátu
vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Ke stejnému závěru dospěl i výbor pro hospodářství, zemědělství
a dopravu na své 46. schůzi konané dne 10. 7. 2000 (usnesení
č. 356).
Senát návrh zákona projednal dne 12. 7. 2000 na své 20. schůzi ve druhém
funkčním období a přijal k návrhu zákona usnesení č. 424, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro
usnesení hlasovalo 54 senátorů a senátorek z 63 přítomných a pouze 1
senátor byl proti. Samotného obchodního zákoníku se týkalo 65 pozměňovacích návrhů, žádný z nich se však netýkal § 183b odst. 3 písm. a) zákona.
Poslanecká sněmovna návrh zákona opětovně projednala dne 14. 9. 2000 na
své 27. schůzi. Návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých
Senátem schválila usnesením č. 1171, když se pro něj v hlasování pořadového
čísla 52 ze 185 přítomných vyslovilo 108 poslanců a poslankyň
a 55 poslanců a poslankyň bylo proti.
Poslední návrh novely obchodního zákoníku (později publikovaného zákona č. 501/2001 Sb.), který doplnil písmeno e) § 183b obchodního zákoníku, byl Senátu doručen dne 16. 11. 2001. Návrh zákona pod č. tisku 150 byl
přikázán výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, ústavněprávnímu
výboru a výboru pro evropskou integraci. Ještě před projednáním
ve výborech přijal Senát usnesení č. 200, ve kterém konstatoval, že
nepovažuje tisk č. 150 za návrh zákona podle čl. 45 Ústavy a že neobdržel návrh zákona, který Poslanecká sněmovna projednala pod
č. 824 a se kterým vyslovila dne 31. 10. 2001 na své 39. schůzi souhlas
(usnesení č. 1828). K samotnému tisku postoupenému Poslaneckou sněmovnou
Senátu tudíž nebylo do 15. 12. 2001, tj. v ústavní lhůtě, přijato
žádné usnesení a posléze byl zákon doručen prezidentu republiky
k podpisu.
K návrhu na zrušení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku lze jen konstatovat, že Senát se problematikou výjimky z povinné nabídky
převzetí podle tohoto ustanovení věcně nezabýval, a proto neposuzoval
ani ústavnost napadených ustanovení. Nicméně část senátorů, o čemž
svědčí podaný návrh, je o tomto rozporu přesvědčena.
Pro úplnost lze dodat, že Senát při předchozích projednáváních dané problematiky
vycházel z toho, že uvedená výjimka bude v platnosti jen do doby, kdy Česká republika přistoupí
k Evropské unii, protože návrh přepracované Třinácté směrnice z
roku 1990 takovou výjimku z povinné nabídky převzetí nepřipouští.
Ústavní soud se obrátil se žádostí o vyjádření k podanému návrhu na vládu
České republiky. Ta ústy svého místopředsedy JUDr. Pavla Rychetského
sdělila, že na své schůzi dne 29. 1. 2003 projednání návrhu vyjádření
vlády k uvedenému návrhu skupiny senátorů přerušila s ohledem na
to, že předložila Poslanecké sněmovně návrh novely obchodního zákoníku, který je zařazen na program 10. schůze Poslanecké sněmovny, která bude
zahájena 18. 2. 2003. Vláda zároveň navrhla, aby Poslanecká sněmovna
s uvedeným vládním návrhem vyjádřila souhlas již v prvním čtení. Dále
místopředseda vlády uvedl, že napadené ustanovení bude v zákonodárném
procesu v Parlamentu patrně odstraněno, a proto navrhl vyčkat s
případným konáním ústního jednání Ústavního soudu na rozhodnutí Parlamentu
o vládním návrhu novely obchodního zákoníku. S poukazem na to, že vládou Poslanecké sněmovně předložená novela obchodního zákoníku se nedotýká uvedeného ustanovení obchodního zákoníku, které je napadeno skupinou senátorů, požádal Ústavní soud v tomto směru
vládu o bližší vysvětlení, aby mohl zvolit svůj další postup. Místopředseda
vlády JUDr. Pavel Rychetský sdělil, že vláda navrhla, aby
s předloženým návrhem novely obchodního zákoníku, který předložil, Poslanecká sněmovna vyjádřila souhlas již v prvním
čtení, avšak Poslanecká sněmovna s tímto návrhem vyjádřila nesouhlas
a propustila jej do druhého čtení. Dodal, že zůstává skutečností, že
vládní návrh novely obchodního zákoníku podstatu námitky skupiny senátorů, která se týká ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku, neřeší, avšak jak již uvedl, je předpoklad, že toto ustanovení bude
v zákonodárném procesu patrně odstraněno. Znovu proto doporučil vyčkat
s případným konáním ústního jednání na rozhodnutí Parlamentu o vládním
návrhu novely obchodního zákoníku. Ústavní soud se rozhodl, že není důvodu na případný další postup Poslanecké
sněmovny vyčkávat a že už přímo přikročí k projednání návrhu
skupiny senátorů na zrušení uvedeného ustanovení obchodního zákoníku.
K podanému návrhu skupiny senátorů si Ústavní soud vyžádal i vyjádření
Komise pro cenné papíry (dále jen "Komise"). V tomto vyjádření, podepsaném předsedou a ředitelem odboru legislativního
a právního, Komise poukázala na tzv. Třináctou směrnici Evropských
společenství a uvedla, že tento předpis se stále nachází ve stadiu
návrhu, přičemž nabídka převzetí je jedním z nejkontroverznějších
legislativních témat na komunitární úrovni. Nelze se proto této směrnice
dovolávat jako platné evropské normy, nicméně by měla sloužit jako
jedno z ideových vodítek při národní úpravě nabídky převzetí, čímž
se řídil i český zákonodárce v roce 2000, když omezil účinnost sporné
a nekompatibilní výjimky podle § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku k datu vstupu do Evropské unie (čl. IX bod 4 zák. č. 370/2000 Sb.). Dále poukázala na to, že smyslem úpravy povinných nabídek převzetí
ve vyspělých zemích je ochránit akcionáře (zejména minoritní) a zaměstnance
společnosti, ve které investor nabyl podíl, který umožňuje společnost
ovládnout. Přestože se jedná o zásah do smluvní volnosti investora,
národní zákonodárce (nejen český, ale i britský, německý, rakouský či americký) toto řešení z uvedených důvodů zvolil. Komisi se ovšem nepodařilo
nalézt v právní úpravě povinné nabídky převzetí ve vyspělých
zemích výjimku obdobnou § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku s tím, že ovšem lze důvodně předpokládat, že tyto země nečelily úkolu prodat majetek státu do soukromých rukou v takovém rozsahu jako Česká republika. Podle názoru Komise je jedním z pravděpodobných důvodů
vložení výjimky snaha dosáhnout při převodu majetku státu do vlastnictví jiných
osob co největšího zisku pro stát z důvodů, které dále podrobněji rozvíjí.
Dále se Komise jako správní úřad vykonávající dozor nad kapitálovým trhem
vyjádřila k předpokládanému konkrétnímu dopadu případného zrušení této
výjimky na kapitálový trh. Předpokládá snížení akviziční ceny pro
nové nabyvatele, dále minimálně výrazné omezení obchodování s předmětným
privatizovaným titulem na veřejných trzích a zmiňuje dále dopad
na oblast kolektivního investování ve vztahu k portfoliím investičních
a podílových fondů. Poukázala v této souvislosti na tři nejvýznamnější dosud neprivatizované
tituly (ČEZ, Český Telecom, a. s. a Unipetrol, a. s.). Dodává, že ze závěrů veřejně deklarovaných vládou České republiky
navíc vyplývá, že do přistoupení České republiky k Evropské unii se pravděpodobně podaří dokončit privatizaci
pouze u společnosti Unipetrol, a. s., která je z uvedených tří
subjektů z hlediska obchodování na kapitálovém trhu tím nejméně významným.
Závěrem Komise uvedla, že sdílí jisté pochybnosti o ústavnosti napadených
ustanovení a že záleží na interpretaci Ústavního soudu, zda obavy
o stabilitu kapitálového trhu v podmínkách rozvíjející se ekonomiky
jsou vyjádřením veřejného zájmu, jehož ochrana může ospravedlnit existenci
napadených ustanovení.
Stran formálních náležitostí zákonů novelizujících obchodní zákoník Ústavní soud konstatuje, že byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
S účinností od 1. 7. 1996 byl do zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, jeho novelou (zákon č. 142/1996 Sb.) zaveden nový institut označený jako "povinnost učinit veřejný návrh smlouvy o koupi akcií". Dalšími novelami (již zmíněnými) byl tento institut dále upravován až do současné, nyní platné a účinné
podoby. Ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku je z pohledu výhrad vznesených navrhovatelem nutno posuzovat ve vztahu
k § 183b odst. 1 obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, který je označen nadpisem "Povinná nabídka převzetí při ovládnutí cílové společnosti" a zní takto:
"Jsou-li účastnické cenné papíry cílové společnosti registrované, je akcionář,
který získá buď sám nebo společně s jinými osobami jednáním ve shodě (§ 66b) podíl na hlasovacích právech (§ 183d), který mu umožňuje ovládnutí společnosti (§ 66a), povinen do 60 dnů ode dne, který následuje po dnu, v němž akcionář
tento podíl získá nebo překročí, učinit nabídku převzetí všem majitelům
účastnických cenných papírů cílové společnosti. Podá-li tento akcionář
žádost podle odstavce 9 nebo 11, prodlužuje se tato lhůta o dobu 20 pracovních dnů. Stejnou povinnost
má i akcionář a osoby jednající s ním ve shodě, jejichž podíl na účastnických cenných papírech
nebo hlasovacích právech získaný podle první věty dosáhne nebo překročí
hranici dvou třetin a tří čtvrtin hlasovacích práv. Povinnost
učinit nabídku převzetí vzniká dnem následujícím po dnu, v němž akcionář
podíl, který tuto povinnost zakládá, získá nebo překročí."
Sporné ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku potom zní takto:
"Povinnost podle odstavce 1 se nevztahuje na Českou republiku, státní organizace, Fond národního
majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší
samosprávné celky, Českou národní banku, Českou konsolidační agenturu
a další osoby, jestliže na ně byly účastnické cenné papíry převedeny
nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu."
Ovládající osobou je ta, která fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo provozování podniku jiné osoby. Není-li prokázáno, že jiná osoba disponuje
stejným nebo vyšším množstvím hlasovacích práv, má se za to, že
osoba, která disponuje alespoň 40 % hlasovacích práv na určité osobě,
je ovládající osobou a že osoby jednající ve shodě, které disponují
alespoň 40 % hlasovacích práv na určité osobě, jsou ovládajícími osobami
(§ 66a obchodního zákoníku). Z ústavněprávního hlediska, které je jediné a výlučné pro závěry Ústavního soudu, je zřetelné,
že existují subjekty, které jsou zatíženy nabídkovou povinností
("povinnost učinit veřejný návrh smlouvy ke koupi akcií") a subjekty, které takovou povinnost nemají. Z uvedené povinnosti nabídky
převzetí akcií minoritních akcionářů obchodní zákoník vyjímá taxativně označené subjekty (akcionáře), kterými jsou, jak již uvedeno, Česká republika, státní organizace, Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, obce, vyšší samosprávné celky, Česká národní banka, Česká
konsolidační agentura - subjekty veřejnoprávního typu - a také poněkud nekonzistentně
subjekty označené jako další osoby, jestliže na ně byly akcie
převedeny nebo je získaly v souvislosti s privatizací majetku státu.
V daných souvislostech je tak postavení vyjmenovaných subjektů zjevně
v souvislosti s uvedenou nabídkou převzetí jiné než u ostatních subjektů,
které mají tutéž povinnost. Nepochybně se tak jedná o nerovnost,
která může nalézt svůj zejména ekonomický dopad při realizaci konkrétní
obchodní transakce, a to i na postavení minoritního akcionáře. Takto vyjádřenou nerovnost Ústavní soud posuzuje z hlediska,
které již stanovil a popsal v řadě svých rozhodnutí (Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 34/95, Pl. ÚS 6/96, Pl. ÚS 18/01 a další), vycházeje i z nálezu přijatého Ústavním soudem ČSFR (č. 11 Sbírky usnesení
a nálezů). Poukazoval vždy ve svém rozhodování na odmítnutí absolutního
chápání rovnosti jakožto principu, kdy však i při určování
relativního pojetí principu rovnosti je potřebné rozumně a přiléhavě
odůvodnit jeho meze a samotný smysl. I v případě relativní rovnosti,
pokud je zákonem stanoven prospěch jedné skupiny na úkor skupiny jiné
při určení neúměrných povinností této skupiny, může se tak stát pouze
s dostatečně vysvětleným odkazem na ochranu veřejných hodnot. Jde tak o zákonem zdůvodněné určení neúměrných povinností jedné skupině ve vztahu
k jiné skupině, která je nemá, a současně i přiléhavě a rozumně zdůvodněný
zájem na ochraně veřejných hodnot.
V posuzované věci jde o vzájemný vztah dvou skupin subjektů ve dvou rozdílných
případech, které vycházejí ze shodného právního základu, kterým je stanovení povinnosti nabídnout převzetí akcií při
ovládnutí společnosti (§ 183b odst. 1 obch. zák.). Prvním je ten, kdy osoba (akcionář jako "soukromoprávní" subjekt odlišný od státu) je povinna takovou nabídku (za splnění dalších
v obou případech rovnocenných podmínek) učinit vždy, druhým je oprávnění
státu, který, ač koná za stejných podmínek (a je také soukromoprávní
subjekt), tak učinit nemusí. Druhým případem je skupina akcionářů
(minoritních), kteří uvedenou nabídku musí obdržet; naproti tomu
však i skupina minoritních akcionářů, která v případě subjektů vymezených v ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku takovou nabídku neobdrží. Nerovnost postavení obou skupin uvedených subjektů
v obou uvedených případech je zjevná. K tomu, aby takto vyjádřenou
nerovnost bylo možno označit za protiústavní, a to z hlediska čl. 1 Listiny, jeví se nezbytným odpovědět na otázku samotného chápání rovnosti v každé
jednotlivé konkrétní věci. To ovšem již z pohledu ustálené judikatury
Ústavního soudu, která je založena již citovaným rozhodnutím Ústavního
soudu ČSFR č. 11 Sbírky usnesení a nálezů, kdy Ústavní soud ČSFR
konstatoval, že (v souvislosti se zákony o dani ze mzdy, dani z příjmů
obyvatelstva a dani z příjmů z literární a umělecké činnosti) rovnost
občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie,
ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném
poměru různých subjektů a podobně.
Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn požadovat,
aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti.
Tato konstrukce však platí pouze tehdy, chápeme-li rovnost
jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní
ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Konečně je věcí státu,
aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne
méně výhod či jiné postavení než skupině jiné, i když i ta je
ve srovnatelném postavení. Přitom zásadně v každé oblasti lidské činnosti
je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí
objektivními a racionálními kritérii. Pokud zákon určuje prospěch
jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné,
může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.
V tomto směru argumentuje Poslanecká sněmovna tím, že je dán při prodeji
cenných papírů společenský zájem na vyčlenění veřejněprávních institucí
a korporací a některých osob, a takto na vyvolání stavu, kdy privatizující
(kupující) subjekt nemá povinnost nabídky odkoupit určité
cenné papíry (minoritních akcionářů).
Z argumentace Poslanecké sněmovny obsažené v jejím vyjádření tak poněkud
paradoxně plyne, že napadeným ustanovením stát vlastně jakoby chrání
minoritní akcionáře před sebou samými. Je totiž nepochybné, že od
1. 7. 1996 skupina akcionářů vlastnící akcie privatizovaných podniků
byla na rozdíl od jiné skupiny akcionářů vlastnicích akcie podniků, které
nespadaly do privatizace, v nerovnoprávném postavení. Povinná nabídka
převzetí akcií totiž neznamená nutně povinnost akcionáře takové
nabídky využít, ale pouze možnost na takovou nabídku reagovat, jinými
slovy vůbec možnost zvážit svůj další postoj a povinné nabídky využít
nebo ji odmítnout, přičemž rozhodující je pouze vnitřní úvaha akcionáře
opřená jen o jeho vlastní přesvědčení o správnosti svého postupu.
V případě subjektů vymezených ust. § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku je možnosti takové úvahy zbaven a musí respektovat státem vytvořený stav
s tím, že pokud přesto nabídku své akcie subjektu uvedenému v § 183b odst. 1 obchodního zákoníku učiní, ten na jeho nabídku přistoupit nemusí. Současně je ovšem namístě
uvést, že z pohledu již řečeného Ústavní soud by se neměl k dané věci
vyjadřovat z hledisek ekonomických či politických a blíže rozebírat
případné výhody či nevýhody postavení uvažovaných akcionářů. Zároveň
se však jeví případné říci, že podle přesvědčení Ústavního soudu nelze
ani přibližně určit, zda postavení minoritních akcionářů je i s ohledem na argumentaci vedenou navrhovatelem
a priori pouze nevýhodné. V tomto směru Ústavní soud není oprávněn
k hlubším úvahám o dobře či špatně provedené privatizaci a již
vůbec ne o provedení privatizace teprve zamýšlené. Nelze takto samozřejmě
ani vyloučit, že podržení akcií (nevyužití povinné nabídky převzetí) může
být pro akcionáře výhodné.
Navzdory naznačeným úvahám jsou pro Ústavní soud a jeho posuzování jednotlivých
návrhů vždy rozhodující hlediska ústavněprávní. Při shledání
této nutnosti tak v projednávané věci jde o otázky veřejného zájmu
a jeho obhajitelnosti z naznačených hledisek, která představují dvě skupiny
popsaných subjektů. Veřejnému zájmu vyjádřenému účastníkem řízení
v podobě dokončení transformace národního hospodářství i pomocí privatizace
do podoby standardní tržní ekonomiky běžné v zemích EU, a
tak i získání výraznějších prostředků do veřejných rozpočtů, potom konkuruje
zájem skupiny občanů - minoritních akcionářů na rovnoprávné možnosti
uplatnit získané akcie, přesněji řečeno na tom, aby měli stejnou
možnost výběru, jak se svým majetkem (akciemi) naložit, obdobně jako
akcionáři společností (ostatních), které povinnou nabídku převzetí
akcií podle obchodního zákoníku obdrží. S ohledem na to je nepochybné, že jako vlastníci nemají stejné
právo a možnost se svým majetkem zacházet (disponovat s ním) v takovém
rozsahu jako jiní vlastníci ve srovnatelném postavení. Byť v úžeji vymezené části svého práva s majetkem disponovat, jsou v tomto
derivátu vlastnického práva z hlediska toho, co již bylo řečeno, (proti
srovnatelné skupině vlastníků) omezeni.
Toto omezení nemůže být v daném případě vyváženo veřejným zájmem, který
deklaruje účastník řízení. Podobnou argumentaci nelze jednostranně
odmítnout, nelze ji ovšem také přijmout do té míry, že by uváděný veřejný
zájem zcela obhájila. Z hlediska občanské společnosti a přesvědčení,
že Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 Ústavy), Ústavní soud konstatuje, že veřejný zájem nemůže v dané věci převážit
právě nad zájmem jednotlivce vlastnit majetek, ale zejména i principem,
že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu
(čl. 11 odst. 1 Listiny). Při existenci nerovného postavení zejména srovnatelných skupin minoritních
akcionářů tak na jedné straně stojí nepochybně zájem státu na snazším
dokončení dosud nerealizovaných privatizačních projektů a z toho
plynoucí větší příjem do veřejných rozpočtů, na straně druhé potom
zájem nezanedbatelné skupiny občanů (minoritních, v mnoha případech
drobných akcionářů) na stejné možnosti uplatnit své akcie ve stejném rozsahu, jako to může učinit za stejných podmínek (zákonem vymezených)
srovnatelná skupina dalších (jiných) minoritních akcionářů. Podle názoru Ústavního soudu takto založenou nerovnost nelze odůvodnit zmíněným veřejným zájmem
či odvoláním na veřejné hodnoty. Je nesporné, že při transformaci
(zejména ekonomické) naší společnosti po listopadu 1989 (i v rámci
kuponové privatizace) byl založen i akciový trh, kdy lze mít za to, že
každý akcionář byl přesvědčen, že za stejných podmínek bude moci o
akciích, které vlastní, (a tedy o svém majetku) rozhodovat, zejména i
ve shodné situaci a tím i shodném rozsahu. Jestliže však stát určitou
skupinu akcionářů (v daném případě minoritních) v určité fázi de facto
(ale i de iure) zvýhodnil, nemohl tak učinit (ani s odvoláním na
deklarovaný veřejný zájem) na úkor skupiny občanů jiných, kteří jsou
rovněž minoritními akcionáři. Ústavní soud není pevně přesvědčen, že
omezením smluvní volnosti minoritních akcionářů, jež je derivátem komponentu
vlastnického práva, by došlo k razantnímu zásahu do jejich majetku,
jejich poškození však nelze ani vyloučit. V této souvislosti pak
dospěl také k přesvědčení, že pokud vůbec byl zákonodárcem zaveden
do právního řádu státu (obchodní zákoník) institut povinné nabídky převzetí, jeho dopady by měly být stejné pro
všechny kategorie akcionářů, samozřejmě včetně minoritních. To i s
přihlédnutím k tomu, že stát má mnoho možností, jak svou promyšlenou
ekonomickou politikou zabezpečit veřejné rozpočty, aniž by v rámci této
činnosti potřebné prostředky získával zvýhodněním jedné skupiny občanů
před druhou, a to i v případech, že odebere určité skupině občanů
možnost výběru postupu při jejich ekonomických úvahách stran správy
svého majetku, i když v této souvislosti k poškození majetkových práv
(vlastnictví) nemusí dojít. Ekonomické úvahy minoritního akcionáře
zůstávají jeho vlastní věcí, podstatným však zůstává ona možnost k takovým
úvahám vůbec mít prostor.
Při stručné komparatistice lze obecně říci, že ve státech, které jsou
členy EU, při povinné nabídce převzetí nejsou založeny výjimky pro subjekty,
které nabyly příslušný podíl na jiné společnosti v rámci procesu
deetatizace (Velká Británie, Nizozemsko, Francie, Belgie a další).
Z kandidátských zemí tato výjimka není přípustná ani ve Slovinsku až
na případ, kdy základní jmění společnosti nepřesahuje jeden milion
slovinských tolarů. Nelze než uzavřít, že zákonodárce přijetím ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku nezachoval stejný přístup ke všem v úvahu přicházejícím subjektům. Při
stanovení stejných podmínek totiž vytvořil rozdílné skupiny subjektů,
které mají různé možnosti, jak disponovat se svým majetkem (v plném
rozsahu jej užívat). Ústavní princip rovnosti zakotvený v čl. 1 Listiny, dle něhož jsou lidé svobodní a rovni v důstojnosti i právech, a komplementárně
vyjádřený čl. 3 Listiny, jakožto princip zákazu diskriminace v přiznaných základních právech,
interpretuje Ústavní soud ve své judikatuře z dvojího pohledu (nálezy Ústavního soudu Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 33/96,
Pl. ÚS 9/99, Pl. ÚS 18/01 a další). Prvním je dán požadavek na
vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů
a jejich práv, druhým pak požadavek ústavněprávní akceptovatelnosti
hledisek odlišování, tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních
práv a svobod odlišováním subjektů a práv ze strany zákonodárce.
V naznačeném směru Ústavní soud neshledal žádný důvod, který by byl
způsobilý rozumně vysvětlit nerovnost v přístupu k jednotlivým skupinám
akcionářů tak, jak jsou shora popsány. Argumentace zvýhodnění státu
z důvodů veřejného účelu (úspěšnost a rychlost privatizace) naráží
na čl. 11 odst. 1 Listiny. Zákonodárce také postup vyvolávající uvedenou nerovnost přijatelně neodůvodnil.
Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení ve svých důsledcích
vyvolává neodůvodněnou nerovnost mezi subjekty účastnými při realizaci
procesu, který byl založen zákonodárcem přijetím institutu povinné
nabídky převzetí. Z postulátu rovnosti sice nevyplývá požadavek obecné rovnosti všech se všemi, plyne z něj však požadavek, aby právo bezdůvodně
nezvýhodňovalo jedny před druhými. V dané věci je nesporné, že požadavek
poskytnutí stejných práv za stejných podmínek bez neodůvodněných
rozdílů dikcí napadeného ustanovení respektován není, neboť zákonodárce bez akceptovatelných důvodů (a to i v ústavní rovině) znevýhodnil
ty subjekty, které získaly akcie v souvislosti s privatizací
majetku státu. V návaznosti na to, co bylo uvedeno, nelze odhlédnout
ani od toho, že ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených
tímto ústavním dokumentem pouze zákonem, přičemž při používání ustanovení
o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty
a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům,
než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Má-li každý právo vlastnit akcie, má také právo s nimi jako se svým
majetkem disponovat v rozsahu, který musí být za stejných podmínek stejně
vymezen. Jinými slovy každý má právo vlastnit majetek, přičemž
vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 Listiny). Stejně tak vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých
anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, přičemž
nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na
základě zákona a za náhradu (č. 11 odst. 3 a 4 Listiny). Jiný postup je v rozporu s ústavním řádem České republiky, a to zejména
i tehdy, kdy nerespektuje princip minimalizace zásahu do základních
práv v podobě jejich případného omezení a současně maximalizace uchování
obsahové podstaty základního práva. Ústavní soud proto napadená
ustanovení zrušil pro jejich rozpor s čl. 11 odst. 1, 3 a 4, ve spojení s čl. 1 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a také čl. 14 Úmluvy, ve znění čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Paktu, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
K žádosti navrhovatele podle § 39 zákona o Ústavním soudu lze pouze stručně uvést, že Ústavní soud se nejprve musel zabývat návrhem
na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se měnil obchodní zákoník, podaným též skupinou senátorů. V této věci rozhodl nálezem ze dne 2.
10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 a do této doby nezaznamenal v této věci žádný legislativní vývoj.
Místopředseda Ústavního soudu:
JUDr. Holeček v. r.