Nález Ústavního soudu Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 12. února 2002 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení "zákona č. 217/2000 Sb., jeho částí nebo jím provedených změn v zákoně č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb. ", takto:
A. Podaný návrh napadá v prvé řadě zákon č. 217/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1992 Sb.
, o mzdě,
odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 143/1992 Sb.
, o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých
dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 10/1993 Sb.
, o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb.
, o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. Důvodem podání návrhu je skutečnost, že tento
zákon (resp. přinejmenším jeho část) prý nebyl přijat formálně správným
postupem, který stanoví Ústava České republiky (dále jen "Ústava").
Navrhovatelé se nejprve odvolávají na ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
, o Ústavním soudu, podle něhož je možno přezkum ústavnosti napadeného zákona rozdělit na posouzení (I.) jeho obsahového souladu s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy
a (II.) ústavnosti přijetí takovéhoto zákona. Navrhovatelé zdůrazňují, že svým podáním nehodlají zpochybňovat obsahový
soulad napadeného zákona s nadzákonnými předpisy, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který považují za protiústavní.
Protiústavnost procesu přijetí předmětného zákona spatřují navrhovatelé v tom, že Senátu byla odňata možnost návrh zákona řádně a v souladu s Ústavou projednat a usnést se k němu. Podle čl. 42 odst. 2 Ústavy
totiž návrh zákona o státním rozpočtu projednává a usnáší se na něm jen Poslanecká sněmovna.
Senát se tedy v tomto případě na legislativním procesu nemůže podílet.
Stejné pravidlo prý platí též pro případ novely zákona o státním rozpočtu (argument a maiori ad minus).
V daném případě obdržel Senát jako součást napadeného zákona i návrh na novelizaci části zákona o státním rozpočtu. Za této situace mohl postupovat v zásadě trojím způsobem:
- Ve lhůtě 30 dnů se tímto návrhem vůbec nezabývat. Tento postup by sice
zřejmě byl nejméně kontroverzní (a proto jej také Senát zvolil v případě zákona č. 362/1999 Sb.
, o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu
za rok 1998 a o změně zákona č. 530/1990 Sb.
, o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999), nicméně by prý mohl
vést k vytvoření jakési budoucí ústavní zvyklosti (precedentu), kdy
by navrhovatel zákona, popř. Poslanecká sněmovna z obav z předpokládaného neschválení určitého
návrhu zákona v Senátu připojil k tomuto návrhu i návrh novelizace vysloveně formální
a nepodstatné části zákona o státním rozpočtu, a tímto způsobem by Senát "vyřadil ze hry" v rámci
legislativního procesu.
- Usnést se, že se Senát předmětným návrhem zákona nebude zabývat. K tomu však je prý nutno uvést, že se v příslušném výboru
podle ustanovení § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb.
, o jednacím řádu Senátu, přistoupí k hlasování o této otázce "po ukončení
podrobné rozpravy". Pojem "podrobná rozprava ve výboru" by přitom
bylo možno chápat jako "projednání" podle čl. 42 odst. 2 Ústavy
, který toto právo v případě zákona o státním rozpočtu přiznává toliko Poslanecké sněmovně. Navrhovatelé
se proto domnívají, že i kdyby Senát usnesením rozhodl, že se podaným
návrhem zákona nebude vůbec zabývat, dopustil by se - ve vztahu k novele zákona o státním rozpočtu - protiústavního pochybení, neboť by se o tomto zákonu
usnesl, případně jej dokonce projednal, ačkoli čl. 42 odst. 2 Ústavy
stanoví, že o návrzích zákona o státním rozpočtu se usnáší a tyto návrhy projednává jen Poslanecká
sněmovna. V tomto případě by rovněž mohlo hrozit riziko "vyřazení Senátu
ze hry" v rámci legislativního procesu, jak je uvedeno v předchozím
bodě.
- Postavit se k věci tak, že se o jeden zákon jedná toliko formálně, nikoliv však fakticky, a že lze proto projednávání
jednotlivých částí předloženého zákona oddělit v tom smyslu, že by Senát projednal celý návrh s výjimkou části
týkající se zákona o státním rozpočtu. Tato varianta je podle názoru navrhovatelů toliko
teoretická, jelikož i tehdy, když je jedním zákonem změněno současně několik zákonů, se stricto sensu jedná o zákon jediný a ani Ústava, ani jednací řád Senátu (srov. § 98 a násl.) nedávají prostor pro zmíněné "rozdělení" předloženého návrhu zákona.
Senát nakonec - s přihlédnutím k potřebě vyjádřit se zejména k zákonu o mzdě - zákon projednal a vrátil Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích
návrhů.
Navrhovatelé se domnívají, že situace vzniklá při projednávání napadeného zákona není ojedinělá, a i v této skutečnosti spatřují její závažnost a skutečnou
ústavněprávní intenzitu. Již v případě zákona č. 362/1999 Sb.
totiž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas se zákonem, jehož součástí byla vedle zákona o státním dluhopisovém programu a novely zákona o dluhopisech i novelizace zákona o státním rozpočtu. Senát se v případě zákona o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za
rok 1998 přiklonil k řešení vůbec se návrhem nezabývat, jelikož v rozpravě
bylo patrno, že se senátoři obávali svým postupem vědomě porušovat
Ústavu a rovněž nechtěli zavdat možnost napadnout zákon - s jehož obsahem se téměř všichni ztotožňovali - před Ústavním soudem.
Senát proto v souvislosti se vzniklou situací přijal "pouze" usnesení
(č. 217 ze 12. schůze ze dne 8. 12. 1999), kterým konstatoval, že
mu bylo "znemožněno návrh zákona projednávat", a ohradil se jím tedy proti popsanému postupu. Toto usnesení
zjevně mělo mít za cíl předejít opakování podobné situace.
Navrhovatelé se domnívají, že legislativní postup, kdy je součástí zákona o státním rozpočtu ještě novelizace dalšího zákona (resp. součástí novelizace jiného zákona je i změna zákona o státním rozpočtu), by mohl být označen za ústavně konformní toliko
v případě, kdyby pojem "zákon" nebyl chápán formálně jako právní předpis společně projednávaný a uveřejněný
v rámci jednoho textu pod jedním číslem ve Sbírce zákonů, ale ryze materiálně jako právní norma upravující určitou oblast právní
problematiky s tím, že pod jedním číslem ve Sbírce zákonů či v rámci jednoho celku označeného jako zákon a společně projednávaného může být více zákonů upravujících samostatně určitou materii. V takovém případě by bylo možno
dospět k závěru, že Senát fakticky projednal a usnesl se nějakým
způsobem jenom o některých částech napadeného zákona, nikoli však o novele zákona o státním rozpočtu. Pojem "zákon" podle čl. 41 až 48 Ústavy
by neznamenal jeden zákon publikovaný ve Sbírce zákonů pod jedním číslem a společně projednávaný, ale zákon ve smyslu právní normy upravující určitý okruh vztahů tak, že pod jedním
číslem může být publikováno i více zákonů. Tento způsob výkladu však navrhovatelé považují pouze za teoretický
a zjevně nekorespondující se stávající ústavněprávní a zákonnou úpravou legislativního procesu, v jehož rámci je zcela běžné, že se jedním zákonem sice provádí novelizace několika zákonů jiných, nicméně z formálního hlediska - a tedy i z hlediska legislativního
procesu - se jedná o zákon jediný, kdy se např. samostatně nehlasuje o jednotlivých novelách, nýbrž
pouze o zákonu jako celku.
Navrhovatelé proto tvrdí, že v případě napadeného zákona se formálně jedná o jeden zákon jako celek, byť jím došlo k novelizaci současně několika zákonů, a protože jeho součástí byla i novelizace zákona o státním rozpočtu, o čemž Senátu nepřísluší vůbec rozhodovat, byl tento
zákon přijat jako celek protiústavním způsobem, a je proto důvod
(i bez dalšího zkoumání obsahu zákona) k jeho zrušení.
Navrhovatelé nicméně nevylučují ani takový výklad, který by vycházel z
myšlenky, že protiústavním způsobem byl novelizován pouze zákon o státním rozpočtu, a nikoliv jiné zákony (resp. jejich dílčí novely), a že tedy důvod ke zrušení je dán toliko
u novely zákona o státním rozpočtu, a nikoliv u novely zákonů dalších.
Navrhovatelé tvrdí, že dochází k opakovanému navrhování zákonů, které v rámci jednoho textu upravují novelizaci zákona, který podléhá projednání Senátem, a zákona o státním rozpočtu, který projednává výlučně Poslanecká sněmovna. Dosavadní
praxe byla ze strany Senátu shledána jako nevhodná, avšak Poslanecká
sněmovna dále projednává zákony (na návrh vlády) shora popsaným způsobem. V dané situaci je proto třeba
autoritativně - z pohledu ústavnosti legislativního procesu - posoudit,
zda je popsaná praxe přijímání zákonů správná, a dále konstatovat, jakým ústavně aprobovaným způsobem má Senát
v případech shora popsaných postupovat.
Protože si navrhovatelé jsou vědomi skutečnosti, že Ústavní soud není
nadán kompetencí autoritativně vykládat Ústavu, pokládají za potřebné,
aby se k této otázce vyjádřil v rámci řízení o abstraktní kontrole
norem, k níž je podle čl. 87 odst. 1 písm. a)
a b) Ústavy
příslušný.
B. Protiústavnost přijetí napadeného zákona spatřují navrhovatelé především v následujících směrech:
- Rozpor s čl. 42 odst. 2 Ústavy
. Návrh zákona o státním rozpočtu je oprávněna projednávat a schvalovat jen Poslanecká
sněmovna, avšak v případě napadeného zákona jej projednával a schvaloval i Senát, což Ústava nepřipouští.
- Rozpor s čl. 33 odst. 2 Ústavy
. Podle tohoto ustanovení Senát není oprávněn přijímat zákonná opatření ve věcech státního rozpočtu. Výkladem tohoto článku navrhovatelé
dovozují, že když ústavodárce neumožňuje přijímat zákonná opatření ani v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny, tím méně lze uvažovat
o schvalování těchto návrhů zákona Senátem v případě, kdy Poslanecká sněmovna normálně funguje.
- Rozpor s čl. 1
a s čl. 15 odst. 2 Ústavy
. Podle čl. 1 Ústavy
je Česká republika demokratický právní stát. Článek 15 odst. 2 Ústavy
garantuje bikameralismus. S principy bikameralismu za existence právního
státu koresponduje především jasné rozložení působnosti mezi obě
komory Parlamentu. Stavu, kdy horní komora o určitém návrhu zákona výslovně nesmí podle Ústavy jednat a usnášet se, zjevně odporuje situace,
k níž došlo v souvislosti s projednáváním napadeného zákona, kdy Senát byl postaven do shora popsané pozice, tzn. buď návrh zákona zcela ignorovat, a vědomě tím rezignovat na své právo podílet se na legislativním
procesu při schvalování "běžných" zákonů, nebo o něm jednat a hlasovat, a zároveň tím riskovat protiústavnost
přijetí tohoto zákona.
S ohledem na tyto argumenty skupina senátorů navrhuje, aby Ústavní soud
nálezem jako protiústavní zrušil:
1. Celý zákon č. 217/2000 Sb.
Protože si však jsou navrhovatelé vědomi toho, že každá novela zákona momentem nabytí účinnosti přestává právně existovat, neboť se stává součástí
novelizovaného zákona, a protože i praxe Ústavního soudu je v tomto směru poněkud nejednotná
(např. usnesení ze dne 7. 2. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 10/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu,
svazek 3, str. 324, a nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97,
tamtéž, svazek 9, str. 399 a násl.; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.
), pak z důvodu procesní jistoty (aby se vyvarovali rozhodnutí podle ustanovení § 67 odst. 2 zákona o Ústavním soudu
, tzn. zastavení řízení) navrhli rovněž "eventuální petity", a to zrušení
následujících ustanovení:
2. Ustanovení § 2 , § 4 odst. 4 , § 4 odst. 5 , části § 4 odst. 6 "nebo zákoníku práce", § 4a , 5 , § 6 odst. 1 a 2 , § 7 , § 8 odst. 1 , § 8 odst. 4 , § 10 , § 11 odst. 1 , § 11 odst. 2 , § 11 odst. 3 , části § 11 odst. 6 "na svůj náklad a nebezpečí na jeden účet zaměstnance u banky nebo pobočky zahraniční banky nebo spořitelního či úvěrního družstva, a to nejpozději v pravidelném termínu výplaty mzdy, pokud se zaměstnancem nesjedná písemně jiný termín", § 11 odst. 7 , § 12 , § 13 odst. 3 , § 14 odst. 1 poslední věty, § 14 odst. 2 části § 15 "20 % průměrného hodinového výdělku při pracovní pohotovosti na pracovišti nebo 10 % průměrného hodinového výdělku při pracovní pohotovosti mimo pracoviště", § 16 , § 17 odst. 7 , § 17 odst. 9 , § 18 odst. 1 první věty, § 18 odst. 2§ 19 a 22 zákona č. 1/1992 Sb. , o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku. Ustanovení § 1 , části § 2 "zaměstnanec", § 3 odst. 3 a 4 , § 3 odst. 5 , § 3 odst. 6 , § 4 , části § 5 odst. 1 "v organizační složce státu, kterou je správní úřad", části § 5 odst. 1 "Kancelář Veřejného ochránce práv, Úřad pro ochranu osobních údajů", § 9 , části § 10 odst. 2 "v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce", § 11 odst. 3 , § 14 , § 15 odst. 1 písm. b) , § 16 , části § 17 odst. 5 "na svůj náklad a nebezpečí na jeden účet zaměstnance u banky nebo pobočky zahraniční banky nebo spořitelního či úvěrního družstva, a to nejpozději v pravidelném termínu výplaty mzdy, pokud se zaměstnancem nesjedná písemně jiný termín", § 17 odst. 6 a 7 , § 18 , § 19 odst. 1 a 2 , § 20 první věty, § 20a , 21 , § 21a druhé věty, § 22 , 22a , § 23 odst. 1 písm. i), § 23 odst. 2 , § 25 a přílohy zákona č. 143/1992 Sb. , o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
3. Části třetí zákona č. 217/2000 Sb., kterou se mění zákon č. 10/1993 Sb. , o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.
Účastníci řízení písemně oznámili Ústavnímu soudu, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Ústavní soud usoudil, že od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho upustil (§ 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. ).
Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve zabýval způsobem přijetí a vydání napadeného zákona č. 217/2000 Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy z 24. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a z usnesení č. 974 ze dne 18. 4. 2000 vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou hlasů 123 pro a 58 proti (z celkového počtu 182 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona (sněmovní tisk č. 475). Z těsnopisecké zprávy z jednání 19. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané ve dnech 17. -18. 5. 2000, Ústavní soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 367 ze dne 18. 5. 2000 většinou hlasů 39 pro a 3 proti (z celkového počtu 65 přítomných senátorů) vrátil předmětný návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Z těsnopisecké zprávy z 26. schůze Poslanecké sněmovny konečně vyplývá, že Poslanecká sněmovna usnesením č. 1070 ze dne 27. 6. 2000 většinou 113 hlasů pro a 55 proti (z celkového počtu 183 přítomných poslanců) přijala předmětný návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem.
Ústavní
soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti
a předpoklady, a že tedy nic nebrání projednání a rozhodnutí věci
samé. Proto podle § 69 zákona o Ústavním soudu
požádal o vyjádření k návrhu účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu
a Senát Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že napadený
zákon č. 217/2000 Sb. měnil ze zákona č. 10/1993 Sb.
část netýkající se přímo státního rozpočtu, a z obsahového hlediska prý
proto ke změně zákona o státním rozpočtu nedošlo, byť jevově tento
zákon novelizován byl. Protože čl. 42 Ústavy
hovoří o "návrhu zákona o státním rozpočtu", a nikoliv o "změně zákona
o státním rozpočtu", domnívá se účastník řízení, že předmětný zákon
pod čl. 42 nespadá. Proto prý napadený zákon není v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky, byl řádně schválen předepsaným počtem poslanců
Poslanecké sněmovny, byl podepsán ústavními činiteli a řádně publikován
ve Sbírce zákonů.
Senát k návrhu uvedl, že předmětný návrh zákona projednal dne 18. 5. 2000,
přijal k němu některé pozměňovací návrhy a vrátil jej zpět Poslanecké
sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, když pro tento
návrh bylo z 65 přítomných senátorů 39 a 3 byli proti. Poslanecká sněmovna
schválila návrh zákona ve znění vráceném Senátem dne 27. 6. 2000.
K otázce ústavnosti legislativního procesu Senát konstatoval, že
je nutno rozlišovat mezi případem, kdy (I.) zákon vedle jiné právní
úpravy obsahuje rovněž vlastní úpravu státního rozpočtu (např. zákon
o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za
rok 1998, jehož součástí byla i změna zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999), a projednáváním takového
návrhu zákona by Senát projednával rovněž věcnou materii státního
rozpočtu, a kdy (II.) navrhovaná zákonná změna se vlastní úpravy státního
rozpočtu netýká, což je daný případ.
V souzené věci se prý novelizace zákona č. 10/1993 Sb.
meritorně netýkala úpravy státního rozpočtu, který je upraven pouze v
ustanoveních § 1 až 5, nýbrž části druhé "Úprava platů a dalších požitků ústavních funkcionářů
a některých pracovníků ústředních orgánů státní správy a dalších
orgánů", kde v návaznosti na navrhované změny zákona č. 143/1992 Sb.
měla být zrušena rovněž některá ustanovení týkající se platových náležitostí
určitého okruhu zaměstnanců, což je úprava náležející do působnosti
Senátu. Proto v Senátu převážil názor, že projednávání předmětného
návrhu zákona Senátem není v rozporu s čl. 42 odst. 2 Ústavy
. Senát však dodal, že v budoucnu by měla být vzata v úvahu skutečnost,
že Senátu nepřísluší se usnášet o státním rozpočtu, a že by proto neměla
být věcná úprava státního rozpočtu spojována se zákonnou úpravou
jiné materie do jednoho zákona.
Ústavní soud v první řadě považuje za potřebné vymezit v souzené věci způsob a míru ústavněprávního přezkumu. Vycházel přitom z následujících úvah:
1. Ústavní soud především konstatuje, že navrhovatelé výslovně nezpochybnili meritorní podstatu napadeného zákona, nýbrž toliko způsob jeho přijetí, a protože Ústavní soud prý není oprávněn autoritativně vykládat Ústavu, je nutno, aby předmětnou otázku vyložil alespoň v rámci řízení o kontrole norem. Za těchto okolností proto ani Ústavní soud v tomto konkrétním a značně specifickém případě neshledal důvod zabývat se věcnou podstatou citovaného zákona a soustředil se výhradně na ústavnost jeho přijetí, byť v obecné rovině platí, že je vázán toliko petitem, a nikoliv odůvodněním návrhu na kontrolu norem. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy se totiž posuzování ústavnosti napadeného právního předpisu podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu dělí na obsahové posouzení jeho souladu s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a na zjištění, zda byl napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. Podaný návrh (petit) je zformulován alternativním způsobem, kdy navrhovatelé - z důvodu procesní jistoty - napadli v první alternativě celý zákon č. 217/2000 Sb. a zároveň i jednotlivé části výše citovaných zákonů, novelizované zákonem č. 217/2000 Sb. K této otázce Ústavní soud odkazuje na svůj dříve vyjádřený právní názor, podle něhož ustanovení zákona, kterými jsou novelizovány jiné zákony, se stávají součástí těchto novelizovaných zákonů (usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 19, str. 271 a násl.; obdobně též nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, tamtéž, svazek 21, str. 369; vyhlášen pod č. 128/2001 Sb. ) a samostatně již nejsou součástí právního řádu České republiky. Proto Ústavní soud musel jako nedůvodnou zamítnout tu část petitu, kterou navrhovatelé brojí proti celému novelizujícímu zákonu č. 217/2000 Sb., jelikož ustanovení tohoto zákona novelizující zákony jiné již přestaly být součástí zákona č. 217/2000 Sb.; samostatný význam mají toliko ustanovení čl. V (zmocnění předsedy vlády k vyhlášení úplného znění zákona č. 1/1992 Sb. a zákona č. 143/1992 Sb. ) a čl. VI (úprava účinnosti zákona), která však - dle obsahu podaného návrhu - nejsou navržena ke zrušení a která s ohledem na svoji povahu ani zrušena být nemohou.
Ústavní soud se proto dále zabýval výhradně tou částí návrhu, která směřuje proti jednotlivým novelizovaným ustanovením výše citovaných zákonů.
3. Další otázkou, kterou Ústavní soud musel s ohledem na podaný návrh posoudit, bylo to, zda je důvodné se zabývat všemi novelizovanými ustanoveními zákona č. 1/1992 Sb. , zákona č. 143/1992 Sb. a zákona č. 10/1993 Sb. (poznámka: zákonem č. 217/2000 Sb. byl sice novelizován i zákon č. 132/2000 Sb. , o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, nicméně v tomto případě spočívala novelizace toliko v derogaci čl. II části druhé, takže ani navrhovatelé výslovně nenavrhují zrušit některou část tohoto zákona), nebo zda je namístě věnovat se výhradně novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. V této souvislosti je nutno vycházet z čl. 42 odst. 2 Ústavy , podle něhož návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna. To v souzené věci především znamená, že když Senát projednával a schvaloval návrh zákona č. 217/2000 Sb. a když jeho součástí byla novelizace čtyř zákonů, z nichž tři zákony (č. 1/1992 Sb. , č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000 Sb. ) nelze považovat za zákony, které se ve formálním či alespoň v materiálním smyslu bezprostředně týkají zákona o státním rozpočtu, není možno u těchto tří novel citovaných zákonů důvodně tvrdit, že Senát o nich nebyl oprávněn spolurozhodovat. Takové stanovisko by totiž zjevně odporovalo smyslu i znění čl. 42 odst. 2 Ústavy . Ústavní soud proto dospívá k závěru, že v souzené věci je opodstatněné zabývat se toliko návrhem na zrušení novelizované části zákona č. 10/1993 Sb. , a nikoliv návrhem na zrušení novelizovaných ustanovení zákonů č. 1/1992 Sb. a č. 143/1992 Sb. Je sice nesporně správná úvaha navrhovatelů, že zákon č. 217/2000 Sb. představuje z formálního hlediska jediný zákon (byť novelizující několik zákonů jiných), o němž bylo v Senátu rozhodováno jediným hlasováním, nicméně úkolem Ústavního soudu je v daném případě posouzení otázky, zda Senát byl, či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť provedenou jediným zákonem. Na takto položenou otázku musí být dána odpověď kladná; v opačném případě by totiž mohlo docházet k situaci, které se obávají i navrhovatelé, že novelizací zákona o státním rozpočtu spojenou se změnou (případně i přijetím) dalších zákonů by byl Senát z legislativního procesu ohledně těchto dalších zákonů vyloučen. Takový výklad by zjevně neodpovídal smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy ani podstatě bikameralismu, zakotvené v ústavním pořádku České republiky, a je proto nutno jej považovat za výklad neústavní.
Rovněž druhou část alternativního petitu musel Ústavní soud jako nedůvodnou
zamítnout, neboť k projednávání a schvalování v ní uvedených změn
zákonů Senát oprávněn byl.
Ústavní soud se proto dále zabýval toliko tou částí podaného návrhu, která
směřuje proti novelizaci zákona č. 10/1993 Sb.
provedené zákonem č. 217/2000 Sb.
Ústavní soud shledal, že při rozhodování této věci je především nutno zabývat se interpretací čl. 42 odst. 2 Ústavy ve vztahu k danému případu. Přitom je zřejmé, že výklad citovaného článku je možný a smysluplný toliko v kontextu ústavní úpravy celého legislativního procesu z hlediska kompetence Senátu Parlamentu České republiky.
1. Podle Ústavy lze jednotlivé typy zákonů - z uvedeného hlediska zkoumání - rozdělit na (1.) takové, s nimiž musí vyslovit souhlas jak Poslanecká sněmovna, tak i Senát, a to buď kvalifikovanou nebo pouze prostou většinou hlasů. Do této skupiny spadají ústavní zákony a dále zákony uvedené v čl. 40 Ústavy, tzn. volební zákon, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákon o jednacím řádu Senátu. (2.) Druhou skupinu zákonů tvoří "běžné zákony", tzn. zákony, u nichž nesouhlas Senátu lze překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny. Ke schválení návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem je zapotřebí prosté většiny poslanců; ke schválení původního znění zákona (tzn. znění, ve kterém byl návrh postoupen Senátu) je nutná absolutní většina všech poslanců (čl. 47 Ústavy ). V tomto případě tedy Senát disponuje vůči Poslanecké sněmovně právem suspenzivního veta. (3.) Třetím případem je návrh zákona o státním rozpočtu (poznámka: totéž platí o návrhu státního závěrečného účtu, který však nemá formu zákona), který projednává a usnáší se o něm jen Poslanecká sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy ).
2. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit opodstatněnost této ústavní úpravy. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou totiž soudci Ústavního soudu ústavními zákony vázáni, takže Ústavní soud není oprávněn ustanovení obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně dokonce rušit); jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech - jejich interpretace. Přestože je tedy v dané věci Ústavní soud nucen konstatovat, že koncepce, podle níž Senát není oprávněn spolurozhodovat o návrhu zákona o státním rozpočtu, je z hlediska komparace s jinými demokratickými evropskými státy s bikamerálním systémem ojedinělá, nezbývá mu než tuto úpravu respektovat a v souladu s ní též existující praxi hodnotit. (Z komparativního hlediska, srovnají-li se kupř. ústavy všech států Evropské unie s dvoukomorovým parlamentem, je totiž horní komora parlamentu vyloučena ze spolurozhodování o návrhu zákona o státním rozpočtu pouze v případě Belgie a Rakouska, zatímco ve Francii, Irsku, Itálii, Spolkové republice Německo, Nizozemí a Španělsku se na přijímání zákona tohoto typu horní komora podílí.)
3. Stávající ústavní úprava schvalování zákona o státním rozpočtu v České republice vychází z toho, že návrh zákona může podat výhradně vláda, neboť státní rozpočet je nejdůležitějším nástrojem státní politiky, a tedy i výrazem odpovědnosti vlády za správu státu. Protože koncepce ústavního systému České republiky je - mimo jiné - založena na tom, že kontrola vlády náleží toliko Poslanecké sněmovně, a nikoliv Senátu, zvolil ústavodárce řešení, podle něhož schvalování zákona o státním rozpočtu náleží výlučně Poslanecké sněmovně (viz i shora). Zákon o státním rozpočtu je tedy podle stávající ústavní úpravy přijat již okamžikem schválení v Poslanecké sněmovně a Senátu do něj nepřísluší jakýmkoliv způsobem ingerovat.
4. V daném případě však došlo k tomu, že jedním zákonem bylo současně novelizováno několik zákonů, jedním z nichž byl i zákon o státním rozpočtu. Dlužno dodat, že tato praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá. K tomu Ústavní soud v obecné rovině uvádí, že tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. (Jako zřejmě nejmarkantnější příklad, kdy tak Poslanecká sněmovna zcela účelově a nevhodně učinila, bylo přijetí zákona č. 170/2001 Sb. , o státním dluhopisovém programu na úhradu závazků plynoucích ze Smlouvy mezi vládou České republiky, vládou Slovenské republiky a vládou Spolkové republiky Německo o ukončení vzájemného zúčtovacího styku v převoditelných rublech a vypořádání vzájemných závazků a pohledávek, které vznikly jako saldo v převoditelných rublech ve prospěch Spolkové republiky Německo, o změně zákona č. 407/2000 Sb. , o státním dluhopisovém programu na částečnou náhradu škod zemědělským subjektům postiženým suchem v roce 2000, a o změně zákona č. 424/1991 Sb. , o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, do kterého byla zcela nesystémově zahrnuta též změna zákona č. 424/1991 Sb. ) Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.
5. Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb. , o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že "Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů." (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb. byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb. ) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí "běžného" zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou, ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb. ).
6. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že s nutností samostatného projednávání a rozhodování zákonů, pro které Ústava stanoví rozdílnou legislativní proceduru (tzn. včetně ústavních zákonů, viz bod V. 1), by měl počítat rovněž zákon o zásadách jednání a styku komor mezi sebou, jakož i navenek, předpokládaný čl. 40 Ústavy .
1. V souzené věci Ústavní soud především konstatuje, že zákonem č. 217/2000 Sb. byl sice novelizován zákon č. 10/1993 Sb. , nicméně tato novelizace spočívala výhradně v derogaci § 6 čl. V odst. 1, 3 a 4 tohoto zákona a ve zrušení označení odstavce 2 a odstavce 1. Navíc zákon č. 10/1993 Sb. je rozdělen na dvě relativně samostatné části, z nichž první je nadepsána (a obsahově také upravuje) "Státní rozpočet České republiky na rok 1993", zatímco druhá část - kam spadá předmětný § 6 - je nadepsána "Úprava platů a dalších požitků ústavních funkcionářů a některých pracovníků ústředních orgánů státní správy a dalších orgánů". Další části zákona č. 10/1993 Sb. se již týkají samostatných zákonů, které tento zákon novelizuje.
2. Ústavní soud v prvé řadě shledal, že ani sami navrhovatelé neoznačili v zákoně č. 10/1993 Sb. žádné ustanovení, které by chtěli z důvodu protiústavní procedury jeho přijetí či z věcných důvodů zrušit, byť - jak vyplývá z výše uvedeného - proti změnám provedeným v tomto zákoně brojí. Zrušit v tomto konkrétním případě některou část zákona č. 10/1993 Sb. novelizovanou zákonem č. 217/2000 Sb. totiž "technicky" ani nelze, jelikož žádné ustanovení tohoto zákona nebylo zákonem č. 217/2000 Sb. doplněno nebo změněno, nýbrž toliko zrušeno. Protože však Ústavní soud hodnotí každý návrh z hlediska jeho obsahu a nikoliv jen formy, musel se i v tomto konkrétním případě vypořádat s otázkou, jaké důsledky by mělo vyhovění návrhu na zrušení zákona č. 217/2000 Sb., pokud jde o novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. Ústavní soud totiž zastává právní názor, podle něhož zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho "vyřazení" z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že k "ožívání" dříve zrušeného či změněného právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).
3. Ústavní soud proto konstatuje, že pokud by (za daného stavu) některé ustanovení zákona č. 10/1993 Sb. bylo Senátem schváleno za situace, kdy tento návrh Senát nebyl oprávněn projednat a rozhodnout o něm - musel by (Ústavní soud) zároveň logicky dospět k právnímu názoru, že tato změna není způsobilá vyvolat jakékoliv právní následky. Jinak řečeno, protože dle čl. 42 odst. 2 Ústavy Senát není oprávněn k projednání a schvalování zákona o státním rozpočtu (arg. a maiori ad minus ani k jeho novelizaci), musely by být jakékoliv jeho zásahy do tohoto zákona chápány jako zásahy subjektu, který k nim není vůbec oprávněn. Protože zákon o státním rozpočtu může projednat a schválit výhradně Poslanecká sněmovna, je tento zákon přijat již schválením v Poslanecké sněmovně, tzn. zcela nezávisle na jeho případném dalším projednávání a schvalování v Senátu. Pokud je současně se zákonem o státním rozpočtu (resp. s jeho novelou) projednáván a schvalován jiný (tzn. "běžný") zákon (zákony), případně jeho novela (novely) - což však odporuje zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny - je nutno tuto situaci interpretovat tak, že Senát může projednávat a schvalovat toliko "běžné" zákony a jejich novely, a jeho rozhodnutí má proto právní význam jen u těchto zákonů, nikoliv však u zákona o státním rozpočtu.
4. V souzené věci je nicméně relevantní ta skutečnost, že změna zákona č. 10/1993 Sb. se týkala toliko části, která se svou materií i formálním začleněním k otázce státního rozpočtu bezprostředně nevztahuje. Jestliže totiž čl. 42 odst. 2 Ústavy hovoří o "zákonu o státním rozpočtu", je nutno tento pojem chápat nikoliv ve formálním, nýbrž v materiálním smyslu. Jinak řečeno, nikoliv každý zákon - označený jako zákon rozpočtový (resp. nikoliv každá jeho část) - se bezprostředně týká problematiky státního rozpočtu, a naopak je možno si představit situaci, kdy materie zákona o státním rozpočtu bude upravena zákonem, který takto označen nebude. Na podporu tohoto názoru lze poukázat na komparaci s ústavami některých jiných zemí, které rovněž pojem "zákon o státním rozpočtu" chápou v materiálním smyslu, když jasně vymezují, co je pod takovýmto zákonem nutno spatřovat. Jako příklad může sloužit čl. 51 odst. 3 rakouské ústavy, který stanoví, že "Spolkový finanční zákon musí obsahovat návrh příjmů a výdajů Spolku (spolkový rozpočet), rozvržení položek na budoucí rozpočtový rok, jakož i další podstatné náležitosti pro státní rozpočet v příslušném rozpočtovém roce.". Rovněž lze odkázat na čl. 134 odst. 2 španělské ústavy, podle něhož "Státní rozpočet se sestavuje na jeden rok; obsahuje souhrn výdajů a příjmů veřejného sektoru a vyznačí v nich podíl příjmů, jejichž zdrojem jsou daně stanovené státem.".
5. Lze tedy shrnout, že při posuzování toho, zda je možné v konkrétním případě návrh zákona chápat jako "zákon o státním rozpočtu" podle čl. 42 odst. 2 Ústavy , nepostačuje omezit se na formální označení takového návrhu (zákona). Tento postup by totiž ve svých důsledcích mohl vést k tomu, že by byl v případě některých důležitých zákonů Senát vyloučen ze zákonodárného procesu tím, že by byl návrh zákona nazván "zákon o státním rozpočtu", byť by ve skutečnosti tento zákon upravoval materii se státním rozpočtem přímo nesouvisející. Na druhé straně považuje Ústavní soud za nutné zdůraznit, že materiální chápání pojmu "zákon o státním rozpočtu" nesmí v praxi vést ani k jeho příliš extenzivnímu výkladu, jelikož je zřejmé, že se státním rozpočtem přímo či alespoň zprostředkovaně souvisí prakticky každý návrh zákona, již jen z toho důvodu, že jeho realizace má zpravidla dopady na státní rozpočet (na jeho příjmovou nebo výdajovou část). Pojem "zákon o státním rozpočtu" je nutno interpretovat v souladu s normativní úpravou rozpočtových pravidel státu obsažených v zákonu České národní rady č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), který platil v době vydání citovaného zákona č. 10/1993 Sb. i zákona č. 217/2000 Sb. Podle ustanovení § 3 zákona č. 576/1990 Sb. ("Obsah státního rozpočtu republiky") "Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané příjmy, jakož i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky v daném rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy k rozpočtům obcí, okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů republiky.". Jinými slovy pojem "zákon o státním rozpočtu" v materiálním pojetí je nutno interpretovat takovým způsobem, že se jedná o zákon bezprostředně upravující plánovanou příjmovou a výdajovou složku rozpočtu veřejného sektoru České republiky související s výkonem funkcí státu vždy na následující časové období (tzn. rozpočtové roky). Pouze takto koncipovaný zákon je nutno podřadit pod čl. 42 odst. 2 Ústavy , a pouze takovýto návrh zákona proto Senát není oprávněn projednávat a schvalovat.
6. Ústavní soud považuje za žádoucí - nad rámec posuzované věci - zdůraznit, že materiální pojetí pojmu zákona o státním rozpočtu v čl. 42 Ústavy má i jiný rozměr. Vytvořením specifické ústavní kategorie zákona o státním rozpočtu ústavodárce zdůraznil zvláštní místo a význam tohoto zákona v právním řádu České republiky, podobně jako to učinil v případech volebního zákona či "stykového" zákona podle čl. 40 Ústavy . Tím, že vyňal návrh zákona o státním rozpočtu z režimu schvalování návrhů "běžných" zákonů, vyjádřil svou vůli směřující k tomu, aby zákonodárce posuzoval materii státního rozpočtu uceleně a odděleně od materií, které se státním rozpočtem přímo nesouvisejí. Jinými slovy, předmětem úpravy zahrnuté do návrhu zákona o státním rozpočtu se mohou stát výhradně pravidla vztahující se materiálně k problematice státního rozpočtu, nikoli pravidla jiná. Včleňovat do návrhu zákona o státním rozpočtu ustanovení, jež materiálně s materií státního rozpočtu přímo nesouvisejí, je z hlediska Ústavy nepřípustné. Takový přístup k materiálnímu pojetí zákona o státním rozpočtu lze ostatně dokumentovat např. i v Ústavě Irské republiky, jejíž čl. 22 odst. 1 stanoví, že "Návrhem finančního zákona (a Money Bill) je takový návrh zákona, který obsahuje pouze ustanovení (contains only provisions) týkající se některých nebo všech následujících věcí: uložení, zrušení, snížení, změny nebo úpravy zdanění, uložení dávek z prostředků občanů určených na splácení státního dluhu nebo na jiné fiskální účely, vydávání peněz, dále přidělování, přijímání, správy, vydávání nebo revize účtů veřejných prostředků, vypsání nebo záruky na jakoukoli půjčku nebo její splacení, věci s výše uvedeným spojené nebo některým z nich podřízené.".
Na tomto místě je však třeba konstatovat, že uvedený zásadní závěr Ústavního soudu nelze vztáhnout na posuzovaný případ, neboť schvalovací procedura zákona č. 10/1993 Sb. byla ukončena dříve, než Ústava vstoupila v platnost, a proběhla podle tehdy platné československé právní úpravy.
7. Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že napadený zásah do zákona o státním rozpočtu č. 10/1993 Sb. (takto formálně označeného) provedený novelizujícím zákonem č. 217/2000 Sb. zjevně nelze považovat za zásah do zákona o státním rozpočtu v materiálním smyslu. Jak totiž vyplývá již z výše uvedeného textu - a jak správně ve svých vyjádřeních k návrhu uvádějí účastníci řízení - materie vlastního zákona č. 10/1993 Sb. je rozdělena do dvou relativně samostatných částí, kdy problematiku státního rozpočtu České republiky na rok 1993 přímo upravuje pouze část první; část druhá (§ 6 čl. V), která je napadeným zákonem č. 217/2000 Sb. částečně derogována, se týká již problematiky odlišné (úprava platů a požitků některých vedoucích pracovníků a dalších funkcionářů). Senát tedy nepochybil, když v daném případě projednal návrh celého zákona č. 217/2000 Sb. a také jej - ve znění pozměňovacích návrhů - schválil. Napadený zákon totiž novelizoval zákony č. 1/1992 Sb. , č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000 Sb. , jež nelze považovat za zákony o státním rozpočtu ani ve formálním, ani v materiálním smyslu, a novelizace zákona č. 10/1993 Sb. se týkala toliko té jeho samostatné části, která materii státního rozpočtu neupravovala.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů jako nedůvodný zcela zamítl.
Předseda Ústavního soudu: JUDr. Kessler v. r.