NÁLEZ Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 9. března 2004 v plénu o návrhu Okresního soudu v Příbrami na zrušení "Části druhé" zákona č. 229/2001 Sb. , nazvané "Změna občanského zákoníku čl. II",
takto:
Část druhá zákona č. 229/2001 Sb. , nazvaná "Změna občanského zákoníku čl. II", se zrušuje dnem 31. prosince 2004.
Okresní soud v Příbrami podal návrh na zrušení části druhé zákona č. 229/2001 Sb.
(čl. II.), kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb.
, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích ve
znění zákona č. 492/2000 Sb.
, pro rozpor s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava").
Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o žalobě družstva J (dále jen
"žalobce"), proti žalované České republice, zastoupené Úřadem pro zastupování
státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží
42, o určení vlastnického práva ke stavební parcele č. 99 - zastavěné
ploše o výměře 361 m2 v obci i k. ú. J., vedeném u Okresního
soudu v Příbrami pod sp. zn. 7 C 139/2001.
Podstatou uvedeného sporu je skutečnost, že žalobce, jako vlastník budovy
čp. 26 (prodejny smíšeného zboží) v obci J. se cítí být zároveň vlastníkem
shora označeného stavebního pozemku, který se částečně nachází
pod uvedenou budovou. Jako vlastník tohoto pozemku je na listu vlastnictví
č. 98, vedeném pro obec i k. ú. J., zapsána Česká republika
s právem trvalého užívání ve prospěch žalobce. Žalobce se domáhá určení
vlastnického práva k uvedenému pozemku, protože zastává názor, že
se stal jeho vlastníkem podle zákona č. 103/2000 Sb.
- konkrétně podle § 879c odst. 1 občanského zákoníku
(dále jen "ObčZ"). Podle tohoto ustanovení právo trvalého užívání pozemku,
podle § 70 hospodářského zákoníku , zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví
osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno a které trvá ke dni nabytí účinnosti
tohoto zákona (tj. k datu 1.7.2000), se mění uplynutím jednoho
roku od účinnosti zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch
bylo zřízeno. Vzhledem k tomu, že žalobce požádal podle § 879c odst. 4
ObčZ , ve lhůtě zde stanovené, stát o změnu práva hospodaření na právo
vlastnické, došlo ke změně jeho práva trvalého užívání pozemku na vlastnické
právo. Na tom nic nemění ani skutečnost, že § 879c
ObčZ byl zrušen částí druhou, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
, protože toto ustanovení je normou retroaktivní, k níž nelze přihlížet.
Okresní soud v Příbrami (dále jen "navrhovatel") se ztotožnil s právním
názorem žalobce a doplnil, že dnem 1.7.2000 bylo dáno subjektům, uvedeným
v § 879c
ObčZ, právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na vlastnictví a toto právo
trvalo až do 30.6.2001 včetně. Tím, že s účinností od 30.6.2001 bylo
uvedené ustanovení zrušeno částí druhou čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
, sice nedošlo k odejmutí vlastnického práva zmíněným subjektům (to by
vzniklo až od 1.7.2001), ale se zpětnou platností jim bylo odňato právo
žádat o přeměnu užívacího práva na právo vlastnické. Přitom je jednalo
o právo již nabyté ve smyslu ustanovení čl. l Ústavy České republiky.
Tuto změnu zákonodárce provedl, podle názoru navrhovatele, ústavně
nepřípustnou formou tzv. retroaktivity, což je v rozporu s čl.
1 Ústavy ČR . Všechny subjekty splňující podmínky § 879c
ObčZ byly zrušením tohoto ustanovení znevýhodněny, protože jim bylo odňato
právo již jednou zákonem přiznané, tj. právo na vznik práva vlastnického.
Zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
nebude upřeno právo jiných subjektů (zejména fyzických osob, na něž byly
převedeny byty a nebytové prostory podle zákona č. 72/1994 Sb.
) na vznik vlastnického práva k pozemku pod stavbou či domem v jejich
vlastnictví podle § 60a a násl. zákona č. 229/2001 Sb.
Naopak se obnoví pouze stav založený ustanovením § 879c
ObčZ a podle § 879d
a 879e téhož zákona .
Ústavní soud nejprve posoudil formální náležitosti podaného návrhu. Návrh
byl podán Okresním soudem v Příbrami v souvislosti s jeho rozhodovací
činnosti ve věci žalobce proti žalované České republice, o určení
vlastnického práva k pozemku. Při řešení věci má být použito zákona č. 219/2000 Sb.
, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění zákona č. 492/2000 Sb.
, a zákona č. 229/2001 Sb.
Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem a splňuje podmínky článku 95 odst. 2 Ústavy
České republiky a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb.
, o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním
soudu"). Návrh splňuje rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 zákona o Ústavním soudu .
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké
sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR bylo úmyslem zákonodárce
při přijetí zákona č. 229/2001 Sb.
odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c
ObčZ . Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek
tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či
o nejasnosti u pozemků, k nimž 1.1.2001 vzniklo právo věcného břemene
podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o otázku zvýhodnění
jen některých subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1.7.2000
užívaly pozemky ve vlastnictví státu a nesrovnalosti, spočívající
v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem
stavby souvisí např. jen velmi malá část. Přijetím zákona č. 229/2001 Sb.
bylo umožněno relativně širokému okruhu subjektů využít zvýhodňující
způsob získání pozemků do vlastnictví formou obligatorního uzavření darovací
smlouvy ze strany státu. Předmětem darování jsou tak jednotně
ty pozemky státu, které tvoří funkční celek s vyjmenovanými objekty.
Jedná se o vymezení širší než podle § 879c
ObčZ. Vlastnické právo k pozemku by, podle § 879c
ObčZ , vzniklo až dnem 1. července 2001, takže zrušením uvedeného ustanovení
vlastnické právo odňato nebylo.
V otázce retroaktivity odkázala Poslanecká sněmovna zejména na nález Ústavního
soudu ČR ze dne 4. 2. 1997, vyhlášený pod č. 63/1997 Sb.
, a nález ze dne 13. 3. 2001 vyhlášený pod č. 128/2001 Sb.
Zákonodárce byl veden snahou o spravedlivé a vyrovnané řešení, poskytující
vyšší míru právní jistoty širšímu okruhu subjektů. Právní účinky
napadeného ustanovení lze proto charakterizovat pouze jako nepravou
retroaktivitu. Ustanovení právních předpisů mající tento charakter nejsou
v rozporu s principy právního státu. Zákon č. 229/2001 Sb.
byl zákonodárným sborem schválen dne 14. 6. 2001 v přesvědčení, že je
v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že návrh napadeného
zákona mu byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 28. května
2001. Senát projednal návrh zákona dne 14. června 2001 a za přítomnosti
53 senátorů a senátorek návrh zákona schválil 29 hlasy pro, 14 hlasů
bylo proti. V diskusi zazněly hlasy, že zrušení § 879c
a násl. ObčZ těsně před uplynutím uvedené jednoleté lhůty může vést k
polemice o právní jistotě, důvěře v právo a o retroaktivitě. Nakonec
převážil názor, že vlastnické právo dosud nepřešlo a Senát se vyslovil
pro schválení zákona.
Pokud jde o retroaktivitu zmíněného ustanovení, je ve vyjádření Senátu
uvedeno, že ustanovení části druhé, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
, nespojuje žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností, která
nastala před jeho účinností. Ke dni účinnosti tohoto zákona, tj. k 30.
červnu 2001, žádné osobě nevzniklo subjektivní právo, resp. právo
vlastnické. Proto zrušením § 879c
nedošlo, a ani nemohlo dojít, k zásahu do tzv. nabytých práv. Nabytí
vlastnického práva bylo, podle § 879c
ObčZ , podmíněno jak podáním žádosti příslušnému státnímu orgánu, tak
i uplynutím času. Druhá podmínka, tj. uplynutí času, nebyla v době nabytí
účinnosti zákona č. 229/2001 Sb.
splněna, i když jen o jediný den. To vyplývá z ustanovení § 122 odst. 2
ObčZ , podle kterého konec lhůty určené podle let připadá na den, který
se pojmenováním nebo číslem shoduje se dnem, na který připadá událost,
od níž lhůta počíná, v konkrétním případě tedy na l. červenec 2001.
V této souvislosti Senát poukázal na skutečnost, že ustanovení § 879c
a násl ObčZ , byť je označeno jako přechodné, je ve smyslu nálezů Ústavního
soudu č. 43/2001 Sb.
a č. 128/2001 Sb.
ustanovením inkorporovaným do občanského zákoníku
a za takové lze považovat i jeho zrušení. Jen stěží lze proto uznat samostatnou
existenci ustanovení části druhé zákona č. 229/2001 Sb.
, neboť zrušení § 879c
a násl. ObčZ se stalo součástí občanského zákoníku
. Z judikatury Ústavního soudu obecně vyplývá, že zrušením určitého ustanovení
nálezem Ústavního soudu, nemůže dojít k "obživnutí" ustanovení
ve znění platném v den před vyhlášením zrušeného ustanovení ve Sbírce
zákonů. V této souvislosti vzniká otázka, zda z formálně procesních
důvodů je možný návrh, na základě kterého by měl Ústavní soud "zrušit"
"zrušovací ustanovení". Jde totiž o negaci negace, jejíž výsledek
by mohl vést "k pozitivu", tedy k obnově předchozí úpravy, což by však
nemělo být možné s ohledem na výše uvedené.
Senát ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že Ústavní soud rozhoduje
podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
České republiky o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení,
jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Výsledkem jeho rozhodnutí je
vakuum, resp. prostor pro eventuální rozhodování moci zákonodárné, a
nikoli pozitivní právní úprava. Je vhodné vzít též v úvahu, že zákonodárce
svůj záměr, jak naložit s majetkem státu po zrušení § 879c
a násl. ObčZ , již vyjádřil novelou zákona o majetku státu vložením § 60a a § 60b a ustanovením bodu č. 1c čl. IV. zákona č. 229/2001 Sb.
Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
ČR rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li
v rozporu s ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud posuzuje
obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu
s ústavními zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích
Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem ( § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ). Proto se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou,
zda zákon, ohledně jehož části navrhovatel namítá protiústavnost,
byl přijat a schválen za podmínek uvedených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu .
Ze zprávy o průběhu 36. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
ze dne 25. května 2001 Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna
uvedeného dne schválila usnesení, jímž vyslovila souhlas s návrhem
poslanců Zdeňky Horníkové a dalších na vydání zákona, kterým se
mění zákon č. 219/2000 Sb.
, o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona
492/2000 Sb. , a některé další zákony, podle sněmovního tisku 828,
ve znění schválených pozměňovacích návrhů. V hlasování pořadové číslo
491, z přítomných 171 poslanců pro hlasovalo 168 poslanců, proti nikdo.
Ze sdělení Senátu vyplývá, že návrh zákona mu byl doručen dne 28.5.2001
a Senátem schválen 14. 6. 2001.
Prezidentu republiky byl zákon doručen k podepsání dne 15.6.2001. Prezident
zákon podepsal dne 26.6.2001. Schválený zákon byl doručen k podpisu
premiérovi dne 26.6.2001 a vyhlášen dne 29.6.2001 ve Sbírce zákonů,
částce 85, pod číslem 229/2001 Sb. , s účinností dnem 30. června
2001. Je tedy prokázáno, že napadený zákon byl přijat a vydán v mezích
Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem.
Po tomto úvodním zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného
ustanovení části druhé, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
, z hlediska jeho souladu či rozporu s ústavním pořádkem České republiky
a dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
Navrhovatelem napadené ustanovení zní takto: "V zákoně č. 40/1964 Sb.
, občanský zákoník
, ve znění zákona č. 58/1969 Sb. , zákona č. 131/1982 Sb. , zákona č. 94/1988 Sb. , zákona č. 188/1988 Sb.
, zákona č. 87/1990 Sb. , zákona č. 105/1990 Sb.
, zákona č. 116/1990 Sb.
, zákona č. 87/1991 Sb.
, zákona č. 509/1991 Sb. , zákona č. 264/1992 Sb. , zákona č. 267/1994 Sb. , zákona č. 104/1995 Sb. , zákona č. 118/1995 Sb. , zákona č. 89/1996 Sb. , zákona č. 94/1996 Sb. , zákona č. 227/1997 Sb.
, zákona č. 91/1998 Sb.
, zákona č. 165/1998 Sb. , zákona č. 159/1999 Sb.
, zákona č. 363/1999 Sb.
, zákona č. 27/2000 Sb. , zákona č. 103/2000 Sb.
, zákona č. 227/2000 Sb.
a zákona č. 367/2000 Sb. , se § 879c
, § 879d
a § 879e
včetně označení hlav a nadpisů zrušují."
Ustanovení § 879c
bylo do občanského zákoníku
začleněno článkem VII. částí pátou (změna občanského zákoníku
) zákona č. 103/2000 Sb.
, ze dne 4. dubna 2000, a ustanovení § 879d
a § 879e
se do občanského zákoníku
dostala jeho novelou, provedenou zákonem č. 367/2000 Sb. ze dne 14.9.2000. Ustanovení § 879c
bylo součástí občanského zákoníku
od 1. července 2000 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb.
) do 30. června 2001, tj. do data účinnosti zákona č. 229/2001 Sb.
Stručně vyjádřeno, z textu občanského zákoníku
byla tímto odstraněna ustanovení § 879c
, § 879d
a § 879e
. Pro lepší pochopení problému se jeví jako žádoucí ocitovat přesná znění
zrušených § 879c až § 879e
ObčZ , od kterých se problém odvíjí:
(1) Právo trvalého užívání pozemku podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb. , hospodářský zákoník, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, a pozemku na něj navazujícího, jestliže takový pozemek souvisí s provozem této budovy nebo stavby, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, se mění uplynutím jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno.
(2) Ustanovení odstavce 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu, kterými bylo nahrazeno právo trvalého užívání pozemku, pokud bylo zřízeno ve prospěch bytového družstva nebo ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů.
(3) Bylo-li právo trvalého užívání zřízeno k jednomu pozemku společně více osobám, stávají se podle odstavce 1 tyto osoby spoluvlastníky se stejnými podíly.
(4) Pokud právnická osoba, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno, nepožádá stát o změnu tohoto práva na vlastnictví ve lhůtě jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona, ke změně práva podle odstavce 1 nebo 2 na vlastnictví nedojde a právo trvalého užívání zaniká uplynutím lhůty jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona."
Osobou, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, se pro účely § 879c rozumí i bytové družstvo občanů, nebo sdružení občanů, které vzniklo anebo se považuje za vzniklé podle zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, pokud na takovéto bytové družstvo, popřípadě sdružení občanů, přešlo právo trvalého užívání uvedené v § 879c odst. 1 .
Ustanovení § 879c odst. 1
se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu podle § 879c odst. 2
, zřízené nejpozději do 31. prosince 2000 ve prospěch toho, komu byl
převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů. Změna takového práva výpůjčky nebo nájmu na
vlastnictví nastává dnem 1. července 2001.
Argumentace navrhovatele spočívá v tom, že ustanovení § 879c
ObčZ přiznalo subjektům zde uvedeným právo žádat o přeměnu užívacího
vztahu na právo vlastnické a toto právo, jako již nabyté, jim bylo napadeným
ustanovením zákona č. 229/2001 Sb.
odňato. Stalo se tak, podle stěžovatele, nepřípustnou formou retroaktivity,
což je v rozporu s článkem 1 Ústavy ČR.
Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v celé řadě svých nálezů.
Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval v nálezu č. 63/1997 Sb.
, na jehož odůvodnění lze v této souvislosti odkázat. Ústavní soud zde
mj. vyjádřil postulát, že k základním principům, vymezujícím kategorii
právního státu, patří princip ochrany důvěry občanů v právo, a s
tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. Zákaz
retroaktivity právních norem pro oblast práva trestního je výslovně
upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod , jeho působení pro další odvětví práva nutno
dovodit z čl. 1 Ústavy České republiky . Právní normu lze považovat
za retroaktivní tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové
podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této
normy.
V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat ty, které § 879c
ObčZ stanovil pro přechod vlastnického práva k 1.7.2001. Nabytí vlastnického
práva podle § 879c
ObčZ bylo vázáno na splnění dvou podmínek ( § 879c odst.1 , 4 ). První podmínkou bylo podání žádosti k příslušnému státnímu orgánu
a druhou bylo uplynutí času, tj. lhůty jednoho roku ode dne účinnosti
zákona č. 103/2000 Sb.
, tj. od 1. července 2000. Tato lhůta by se naplnila dne 1. července
2001. K tomu však nedošlo, protože splnění této druhé podmínky bylo vyloučeno
částí druhou, čl. II., zákona č. 229/2001 Sb.
vyhlášeného dne 29. 6. 2001 ve Sbírce zákonů, v částce 85, s účinností
dnem 30. června 2001, rušící mj. i celý § 879c
ObčZ. Zákonodárce tedy stihl vyloučit právní následky, předvídané v § 879c
ObčZ pro případ doběhnutí lhůty jednoho roku, ještě před koncem této
lhůty. Jednalo se o postup, který však žádnému ze subjektů, kterému svědčilo
dobrodiní § 879c
ObčZ, vlastnické právo neodejmul, protože k jeho vzniku nedošlo. Právo
na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c
a násl. ObčZ dnem 1. července 2000, by vzniklo až dnem 1. července 2001.
Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku
napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb.
tedy vlastnické právo odňato nebylo.
Ve sporu, který řeší Okresní soud v Příbrami, bylo zjištěno, že žalobce
příslušnou žádost podal. Splnil tedy první podmínku, ale nebylo mu
dopřáno splnit podmínku druhou, protože zákon č. 229/2001 Sb.
mu částí druhou, čl. II., účinnou od 30. 6. 2001, její splnění neumožnil.
V tomto kontextu je nutno uzavřít, že vlastní podání žádosti ve
smyslu § 879c odst. 4
ObčZ , ve lhůtě zde stanovené, žalobci vlastnické právo nezaložilo. Ústavní
soud tedy napadené ustanovení zákona za retroaktivní nepovažuje.
Ze skutečností uvedených shora ovšem vyplývá, že v době od účinnosti zákona č. 103/2000 Sb.
(tj. od 1. července 2000) vzniklo všem subjektům, které splňovaly podmínky § 879c
, který byl uvedeným zákonem včleněn do občanského zákoníku
, a postupovaly v souladu s ním, legitimní očekávání spočívající v tom,
že se uplynutím jednoho roku, tj. od 1. července 2001, stanou vlastníky
pozemků spadajících do režimu § 879c až § 879e ObčZ . Zmíněný postup zákonodárce do tohoto legitimního očekávání zasáhl
pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k nabytí vlastnického
práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly v důvěře v
podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před uplynutím zmíněné
lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem státu.
V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva ve Štrasburku (dále též ESLP), týkající se aplikace
článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod. Podle tohoto článku: "Každá fyzická nebo právnická
osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven
svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví
zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení
nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby
upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení
daní a jiných poplatků nebo pokut."
Pojem "majetek" obsažený v první části článku 1, Protokolu č. 1, má autonomní
rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění, a nezávisí
na formální kvalifikaci vnitrostátního práva. (viz rozhodnutí
ESLP ve věci J. Broniowski proti Polsku, z. r. 2002). Může zahrnovat
jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na
jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní
očekávání" (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného
užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová
proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České
republice z r. 2001).
Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující
majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku.
Je nesporné, že v takovémto legitimním očekávání byly všechny subjekty,
řídící se režimem § 879c
ObčZ , až do 30.6.2001. K nabytí majetku nedošlo jen v důsledku svévolného
postupu zákonodárce, který změnil pravidla den před uplynutím zmíněné
jednoroční lhůty.
Zde se jeví užitečné poukázat na specifika vývoje vlastnického práva k
pozemkům v bývalém Československu po roce 1948. Stát ve snaze dosáhnout
zespolečenštění půdy postupně vytvářel různé "užívací instituty"
k pozemkům, které měly vytěsnit soukromé vlastnictví, ideologicky považované
za historicky překonané. U pozemků ve vlastnictví státu byly
těmito užívacími instituty zejména "prozatímní správa národního majetku",
"právo hospodaření s národním majetkem", označované také jako "správa
národního majetku", "právo trvalého užívání nemovitého národního
majetku" či "právo osobního užívání pozemku".
Prozatímní správa národního majetku se řídila vyhláškou č. 61/1986 Sb. Právo hospodaření s národním majetkem, či jeho správu, upravovala ustanovení § 63 a násl. zákona č. 109/1964 Sb. (hospodářský zákoník) a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 119/1988 Sb.
Právo trvalého užívání nemovitého národního majetku upravoval rovněž hospodářský
zákoník v § 70 odst. 1 , podle kterého mohly být části národního majetku bezplatně odevzdány do
trvalého užívání jiným organizacím než státním, zejména družstevním
nebo občanským sdružením. Právo osobního užívání pozemků bylo upraveno
v § 198 a násl. zákona č. 40/1964 Sb. , tj. ObčZ.
Přesto, že se tyto instituty nazývaly užívacími, v podstatě se jednalo
o instituty odpovídající vlastnickému právu, či vlastnické právo nahrazující.
To platí zejména o "právu trvalého užívání nemovitého národního
majetku" a o "právu osobního užívání pozemku". Toho si byl vědom
i zákonodárce, protože jedním z jeho prvních kroků při obnově klasických
vlastnických institutů byla novelizace občanského zákoníku
, provedená zákonem č. 509/1991 Sb. , jíž dosavadní právo osobního užívání pozemku bylo transformováno na
vlastnictví fyzické osoby ( § 872
ObčZ ).
V oblasti práva trvalého užívání nemovitého národního majetku podle § 70 hospodářského zákoníku byl vývoj poněkud složitější a trval podstatně
déle. Ohledně tohoto majetku stanovil § 876
odst.1 ObčZ , který přinesla rovněž jeho novela provedená zákonem č. 509/1991 Sb. , že vztahy trvalého užívání podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb. , hospodářského zákoníku, se posuzují podle dosavadních předpisů až do
doby vydání zvláštního zákona.
I zde zákonodárce přinesl možnost transformace tohoto práva na právo vlastnické
zákonem č. 103/2000 Sb.
, v části páté, jíž změnil občanský zákoník
tím, že do něj včlenil i ustanovení § 879c
. K dalšímu upřesnění pak přispěl zákon č. 367/2000 Sb. , který včlenil do občanského zákoníku
dvě nová ustanovení, tj. § 879d
a § 879e
, s účinností od 1.1.2001.
Jak už bylo výše konstatováno, právo na vydání pozemku do vlastnictví,
které bylo založeno ustanovením § 879c
a násl. ObčZ , by vzniklo až od 1. července 2001. Zrušením uvedených
ustanovení občanského zákoníku
napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb.
vlastnické právo odňato nebylo, o zbavení majetku se tedy nejednalo.
Na druhé straně subjekty, kterým svědčilo dobrodiní § 879c
ObčZ , žily až do 30. 6. 2001 v legitimním očekávání, že se následující
den stanou bezúplatně vlastníky dotčených pozemků. Toto očekávání
bylo tedy reálné, zcela legitimní a velmi silné, což mj. podporuje i
výše uvedený přehled o transformaci některých užívacích vztahů k pozemkům
na vztahy vlastnické.
Na základě shora uvedených úvah Ústavní soud uzavírá, že zmíněný postup
zákonodárce byl zásahem do legitimního očekávání shora uvedených subjektů,
ve smyslu článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod.
Za této podmínky, tj. došlo-li k zásahu, je nutno zkoumat, zdali byl tento
zásah podmíněn existencí veřejného zájmu. Jakékoli zasahování do
užívání práva nebo svobody přiznaných úmluvou, musí totiž sledovat legitimní
cíl. Princip spravedlivé rovnováhy, který je čl. 1 Protokolu
č. 1 vlastní, předpokládá existenci obecného zájmu (viz věc Beyler proti
Itálii z r. 2000).
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny bylo cílem přijetí zákona č. 229/2001 Sb.
odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c
ObčZ . Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek
tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či
o nejasnosti u pozemků, k nimž 1.1.2001 vzniklo právo věcného břemene
podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o zvýhodnění některých
subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1.7.2000 užívaly pozemky
ve vlastnictví státu a nesrovnalosti, spočívající v nevyloučení
přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí
např. jen velmi malá část. V průběhu zmíněné roční lhůty si zákonodárce
uvědomil některé problémy spojené s převodem pozemků podle § 879c
ObčZ a celé řešení problematiky transformace pozemků v trvalém užívání
právnickými osobami včlenil do zákona o majetku České republiky jeho
novelou, provedenou zákonem č. 229/2001 Sb.
To také vyplývá z důvodové zprávy k části druhé (změna občanského zákoníku
) zákona č. 229/2001 Sb.
, podle níž bylo cílem dosavadní úpravu, jejíž účinky nastanou až dnem
1. července 2001, zrušit a bezplatný převod pozemků řešit komplexně
v novele zákona č. 219/2000 Sb.
, o majetku České republiky a státu a jejím vystupování v právních vztazích.
Zákon č. 229/2001 Sb.
však "komplexně bezplatný převod pozemků" řešil tak, že jedné skupině
vybraných subjektů bezúplatné získání pozemků umožnil, jiným skupinám
toto získání podstatně ztížil. Tento zákon je, podle svého označení,
novelou zákona o majetku České republiky č. 219/2000 Sb.
Ve skutečnosti upravuje především získávání pozemků z vlastnictví státu
do vlastnictví bytových družstev, vlastníků rodinných domů, vlastníků
bytů, garáží a nebytových prostor v domech, stojí-li tyto objekty
na státních pozemcích.
Zatímco ustanovení § 879c
ObčZ umožňovalo nabytí vlastnického práva všem nestátním právnickým osobám,
které měly státní pozemky v trvalém užívání podle § 70 hospodářského zákoníku , zákonem č. 229/200l Sb. bylo toto
nabytí zachováno jen subjektům uvedeným v předchozím odstavci shora.
Zbývající subjekty, tj. zejména spotřební či výrobní družstva a občanská
sdružení, zrušením § 879c ObčZ tuto možnost ztratily a jejich právní
postavení ve vztahu k jimi užívaným pozemkům bylo značně oslabeno.
Zatímco za účinnosti § 879c byly všechny subjekty užívající pozemky
v režimu § 70 hospodářského zákoníku v rovném postavení, změna, kterou přinesl zákon č. 229/2001 Sb.
, způsobila jejich zásadní nerovnost.
Zákon č. 229/2001 Sb.
totiž v části čtvrté (přechodná ustanovení) v čl. IV. v odst. 1
a 2 stanovil, že dosavadní vztahy trvalého užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, které se nezměnily na výpůjčku podle § 59 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb.
, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona mění na výpůjčku na dobu určitou
v trvání do 1. ledna 2004 včetně.
Tato výpůjčka je sice podle úpravy smlouvy o výpůjčce v § 659
a násl. ObčZ bezplatná, ale jen na časově vymezenou dobu, tj. do 1. ledna
2004, jak uvedeno shora. Možnost získat pozemek bezplatně do vlastnictví
mají tyto subjekty postupem podle § 59 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb.
, ale jen tehdy, pokud budou splněny podmínky § 22 odst. 2 téhož zákona, podle kterého bezúplatně lze převést věc pouze ve veřejném
zájmu, nebo je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob
naložení s věcí, nebo stanoví-li tak zvláštní předpis.
Přijetím zákona č. 229/2001 Sb.
se tedy podstatně zhoršilo postavení subjektů, nacházejících se v legitimním
očekávání podle § 879c
Obč.Z , jak poukázáno shora. Nejenže vlastnické právo nezískaly, ale
z režimu trvalého užívání se dostaly do režimu dočasné výpůjčky a možnost
bezúplatného získání pozemku se jim podstatně ztížila tím, že je
vázána zejména na veřejný zájem, který však není dostatečně definován.
Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je věcí státu,
aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však
postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí
ve veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve
správě věcí veřejných. (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 17/99, publikovaný pod č. 3/2000 Sb.
). Nakonec i samo vyjádření Poslanecké sněmovny potvrzuje, že cílem novely
bylo mj. řešení výkladových problémů souvisejících s budoucí aplikací § 879c
ObčZ , přijatého tehdy před necelým rokem.
Napadená novela tedy změnila rovnost dotčených subjektů, která trvala
až do 30.6.2001, v nerovnost mezi jednotlivými skupinami těchto subjektů.
Tato nerovnost neodpovídá, podle závěru Ústavního soudu, žádnému
veřejnému zájmu. Zájem na zvýhodnění jedné skupiny subjektů a současné
znevýhodnění skupiny druhé, za situace, kdy všechny subjekty stály
na stejné startovací čáře stanovené ustanovením § 879c
ObčZ , takovýmto veřejným zájmem být nemůže. Takto zaváděnou nerovnost,
o níž nelze konstatovat, že by odpovídala veřejnému zájmu, hodnotí
Ústavní soud jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod ,
vyjadřujícího zásadu rovnosti v právech.
Ve věci Beyler proti Itálii z r. 2000 ESLP, u zasahování do práva na pokojné
užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 mj. vyslovil,
že: "Aby bylo slučitelné se všeobecnou normou, uvedenou v první
větě čl. 1, musí takové zasahování zajistit "spravedlivou rovnováhu"
mezi požadavky obecného zájmu společenství a imperativy ochrany základních
práv jednotlivce. Navíc nutnost posoudit otázky spravedlivé rovnováhy
nastupuje pouze tehdy, když se ukáže, že inkriminované zasahování
respektovalo princip zákonnosti a nebylo svévolné".
V téže věci ESLP připomněl, že zákonnost představuje základní podmínku
slučitelnosti opatření, kterým dochází k zasahování, s článkem 1 Protokolu
č. 1. Ten totiž požaduje, aby zasahování státního orgánu do práva
na užívání majetku bylo zákonné. Princip zákonnosti také znamená
existenci dostatečně přístupných, přesných a předvídatelných norem vnitrostátního
práva (viz věc Heinrich proti Francii 1994).
Ve světle shora uvedených principů, jimiž se řídí judikatura ESLP, dospěl
Ústavní soud k přesvědčení, že ustanovení zákona 229/2001 Sb. , která
jsou navržena ke zrušení, neodpovídají shora uvedeným kritériím
zákonnosti, zejména principu předvídatelnosti. Zásah zákonodárce vykazuje
silné znaky svévole. Takový postup narušuje důvěru v právo, která
je jedním ze základních atributů právního státu. Postup zákonodárce
neodpovídal základním principům právního státu, mezi které patří zásada
předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní
bezrozpornosti.
Podle závěru Ústavního soudu tedy došlo, shora popsaným postupem zákonodárce,
k porušení článku 1, Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod. Dotčené subjekty totiž, v souladu
s právní úpravou zakotvenou v § 879c
ObčZ , od 1. července 2000 až do 30. června 2001 předpokládaly, že jim
nazítří, tj. 1. července 2001, vznikne vlastnické právo k pozemkům,
které až dosud trvale užívaly. Den před uplynutím zmíněné roční doby
však novela zákona přinesla zcela odlišné řešení, jak poukázáno shora.
Novela občanského zákoníku
provedená částí druhou čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
, jak je popsáno shora, porušila rovněž jeden ze základních principů
právního státu, a to princip právní jistoty a důvěry v právo, jak vyplývá
z čl. 1 odst. 1 Ústavy
ČR. Tím, že zákonodárce změnil pravidla prakticky den před uplynutím
lhůty stanovené pro nabytí práva, rezignoval na svou morální povinnost
jít příkladem v respektování práva.
Po zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené
zákonné ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
, o Ústavním soudu, pro rozpor s článkem 1 Dodatkového protokolu č. 1
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, s článkem 1 odst. 1 Ústavy
ČR a s článkem 1 Listiny základních práv a svobod .
V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce,
oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis
toliko derogovat. (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 - publikovaný pod č. 95/2002 Sb.
). Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho
"vyřazení" z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování
nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve zrušeného.
V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního ustanovení zákona č. 229/2001 Sb.
V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na svůj nález sp. zn Pl. ÚS
5/1994 - publikovaný pod č. 8/1995 Sb.
V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb.
, kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb.
, o trestním řízení soudním (trestní řád
). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu
ustanovení § 324 , který upravoval rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace
derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek "rehabilitaci" ustanovení § 324 trestního řádu
, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru
navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb.
se obnoví stav založený ustanoveními § 879c
, § 879d
a § 879e
ObčZ.
Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní nejistoty
nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až § 879e ObčZ , ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní soud odložil účinnost
zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb.
do 31.12.2004, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně
dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v.r.